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绿色金融发展的法制困境与出路(2)

来源: 时间:2019-02-21 08:34:24

  环境权益交易发展缓慢, 绿色金融缺乏制度保障
  环境权益交易法律制度有助于推动企业积极实施环境保护, 促进绿色金融业务发展。要使企业热衷于环境保护并对绿色金融业务产生需求, 除需要环境法律责任制度等约束制度, 还需要相应激励制度配套, 如排污权等环境权益交易制度。经济学家戴尔斯 (Dales) 较早提出了排污权交易的制度设计[6], 他的设计中将排污权交易分为总量控制、初始分配与转让交易三个相互衔接的环节。总量控制创造排污权的稀缺性, 是排污权交易发生之前提;初始分配上承总量控制, 下启转让交易, 是排污权交易运作之枢纽;转让交易创造经济动因, 是排污权交易具有减排激励效果的原因所在。
  在建立排污权交易制度之前, 减少排污、保护环境仅仅是企业的义务。企业之所以保护环境, 其出发点在于避免因违法排污承担法律责任, 在此情形下, 企业减排达到法定排污标准就会止步。但是, 建立排污权交易制度后, 排污者减排越多, 冲抵自身排污量后剩余的排污权也就越多, 这意味着其通过排污权交易获利的机会越多。在逐利本性的驱使下, 排污者有动力不断推进减排, 而不会仅达到法定排放标准就停止减排行动, 从而产生更佳的环境保护效果。例如, 1990年, 美国修改《清洁空气法》, 尝试通过二氧化硫排放权交易的方式进行减排, 结果效果十分理想。根据美国联邦环境保护署在二氧化硫排放权交易启动20周年之际发布的报告, 在发电量最高峰时增长40%的情况下, 二氧化硫的排放量一直呈下降趋势[7]。
  建立排污权等环境权益交易法律制度,对促进绿色金融发展的积极作用是显而易见的。一方面扩大企业对绿色金融业务的需求。在排污权交易制度下, 企业减排多则剩余排污权多, 剩余排污权多则获利多, 从而使企业有动力不断推进减排, 而推进减排所需的技术研发应用、设备更新换代等措施无不需要资金支持, 从而促使企业对绿色金融业务产生需求。另一方面可发展基于环境权益的金融机构与金融工具, 拓展绿色金融的业务范围。例如, 实施碳排放权交易后, 便产生了旨在获取碳排放权而投资于造林固碳、碳捕捉与封存项目等碳减排项目的绿色投资基金;基于碳排放权可产生碳排放权质押贷款、碳排放权远期、碳排放权期货、碳排放权期权、碳排放权交割保证保险等多种形式的绿色金融产品与服务。
  我国尚未建立有效排污权等环境权益交易法律制度。在我国环境保护领域的基本法《环境保护法》以及《大气污染防治法》《水污染防治法》等单行法中, 没有确立排污权等环境权益的一般性交易制度。实践中, 我国在部分地方开展了二氧化硫排放权、化学需氧量排放权、碳排放权等环境权益交易试点。
  自20世纪末以来, 因过量人为温室气体排放所导致的气候变化成为世界关注的热点问题。我国作为世界上碳排放量最大的国家和负责任的大国, 积极尝试通过碳排放权交易推动温室气体减排。2011年3月公布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出要“逐步建立碳排放交易市场”, 随后北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳七省 (市) 获准在“十二五”期间开展碳排放权交易试点, 并于2013年陆续启动交易。自2013年6月国内首个碳排放权交易启动, 至2015年12月31日, 全国七个碳排放权交易试点省市累计成交量超过6758万吨二氧化碳当量, 累计成交额超过23.25亿元[8]。但与国外相比, 我国碳排放权交易发展相对缓慢, 规模较小。欧盟碳排放权交易体系在启动的第一年2005年, 交易量即达到3.2亿吨二氧化碳当量, 交易额约82亿美元[9];至2011年交易量已达78亿吨二氧化碳当量, 交易额约1478亿美元[10]。存在这一差异的重要原因是欧盟较早重视碳排放权交易法制建设, 在启动碳排放权交易前的2003年即制定了第2003/87/EC号指令, 详细确立碳排放权交易的相关法律规则, 为碳排放权交易提供了规范依据。相对而言, 我国碳排放权交易的立法存在较多不足, 主要表现在:
  第一, 立法等级较低。我国进行碳排放权交易试点的相关法律文件, 主要是规章与地方性法规, 缺乏效力等级较高的法律与行政法规, 有的地方甚至以效力等级最低的普通规范性文件作为试点的主要依据。碳排放权交易立法等级不高, 不仅难以给市场主体以稳定预期, 而且使碳金融创新活动的开展面临合法性困境, 为碳排放权交易的发展造成制度性阻碍。
  第二, 立法内容不一致。在我国碳排放权交易试点过程中, 各地立法处于各自为政的状态, 立法内容存在较多不一致之处。例如, 总量控制是碳排放权交易开展的前提, 其核心要求是明确对哪些行业排放温室气体的总量进行限制。我国试点各地区对受总量控制的行业范围规定各不相同, 纳入碳排放权交易的碳排放门槛条件亦不一致, 制约了统一碳市场的建立。
  第三, 对碳排放权交易的监管权规定不明。碳排放权交易市场作为新兴市场, 其发展存在诸多不确定性, 容易出现“市场失灵”, 如欧盟碳排放权交易过程就曾发生“增值税欺诈”问题, 此时, 就尤为需要监管力量的介入。但是, 在现代依法行政原则的限制下, 监管机构开展监管以具有法律授权为前提, 即“法无明文规定不可为”。因此, 如果在开展碳排放权交易的法律依据中不明确规定监管机构的监管权限, 将使监管机关履职面临合法性的困扰。此外, 立法对监管机构监管权的规定, 既是授予监管机构权力, 同时也是明确监管机构的权力边界, 避免监管机构越权履职妨碍市场机制运行。
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