司法建议是人民法院针对审判执行工作中具体案件反映出的问题，从司法的视角向有关单位提出改进和完善建议，是人民法院能动发挥司法职能作用，参与、助力社会治理系统工程的重要路径和手段，是人民法院提升司法公信力的重要方式。
司法建议是人民法院针对审判执行工作中，具体案件反映出的政府部门、社会组织、企事业单位等在制度建设、职能发挥、工作运行等方面存在的问题，或者针对类型案件审判中梳理出的特定区域、特定行业、特定组织等隐含的普遍性、倾向性、苗头性问题，从司法的视角提出改进和完善建议，是人民法院能动发挥司法职能作用，参与、助力社会治理系统工程的重要路径和手段，是国家治理体系和治理能力实现社会主义现代化的题中之义，是推进国家治理中的重要司法实践，是人民法院提升司法公信力的重要方式。
问题主导：司法建议的功能审视。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体。司法建议是司法机关针对业已发生的社会矛盾纠纷，省察所反映折射的相关组织在制度建设、职能发挥、实践运行等方面存在的漏洞及短板，是人民法院的基本属性及司法能动性在社会治理体系和治理能力提升中的微观展示。司法建议的具体功能：一是完善社会管理体系中的制度性漏洞问题。人民法院在审判执行案件中，发现相关单位的制度缺失、管理缺失、工作疏漏、隐患风险，及时给相关单位或者其主管上级提出司法建议，指出问题短板，提出改进方案，有助于推进其完善制度建构，提升内部管理或外部管理、服务、保障水平，防止滋生更多、更大的社会问题。二是充分发挥社会治理中的司法导向作用。司法建议虽不具有法律效力，但人民法院在案件审理执行中，对诸如人数众多、可能影响社会和谐稳定等案件，可以进行梳理、总结，提醒接收司法建议的单位防微杜渐，从源头上防范规避法律风险，从而给予相关单位关于同类型或相关问题的处理预期，有助于接收司法建议的单位科学地评估司法裁判取向，减少诉讼风险发生，也可以促使相关单位通过诉讼调解彻底解决纠纷。这些司法建议是法官在案件审理和深入调研的基础上提出的具有可行性的法律建议，对于涉案主体、同类型主体都有一定导向作用。三是提升公众参与社会治理的自觉意识。公众参与社会治理及法治建设是提升社会治理水平的重要内容。司法建议制度与调解、和解等其他诉讼制度，皆具有从社会治理、法治建设等角度审视社会矛盾纠纷化解及其他社会问题的功能，人民法院作为社会治理的重要参与者，在其职责范围内就发现的各种法律问题，既可以通过具体案件的审理执行化解矛盾纠纷，也可以通过司法建议等形式引导公众理性交流互动，自觉遵守法律及其他社会规范。
实效考察：司法建议的采纳审视。司法建议是人民法院履行社会职责，参与社会治理的重要方式，目的就是要切实达到案件办理、职能拓展、治理协同有效统一的综合效果。如在扫黑除恶专项斗争中，部分人民法院针对审判执行中发现的一些问题，及时发出司法建议，将依法严惩黑恶势力犯罪与社会综合治理有机结合，增强扫黑除恶专项斗争的针对性、实效性，司法建议虽然是审判执行权的延伸服务，但其属于司法机关的参考性建议，其并无法律上的强制约束力。某种意义上，关于司法建议的法律规范本质上具有软法属性，司法建议附随于审判执行权，发挥着价值评价和社会引导作用。正是由于司法建议的软法属性，实践中司法建议的采用率及函复率并不高。山东省高级人民法院对山东法院司法建议工作调研结果显示，多数法院发出司法建议书的反馈率在50%以下，部分法院反馈率低于20%。广东省高级人民法院对珠三角等地区的14个代表性地市法院开展司法建议工作情况进行调研时发现，相当一部分司法建议发出后杳无音信，各地司法建议反馈采纳情况差异较大，如东莞法院作出的司法建议反馈率和采纳率分别为90%和70%，珠海法院作出的司法建议反馈率和采纳率仅为40%。司法建议的预期功效不能得到充分发挥，一定程度上妨碍着国家治理体系和治理能力现代化过程中司法功能作用的充分发挥，也严重影响着司法公信建设。
机制建构：司法建议的制度审视。针对实践中司法建议制度存在的客观问题，为提升司法建议的公信力及审判执行的拓展效果，助推法院化解社会矛盾，能动参与社会治理，需要探索完善司法建议的制度建设，如司法建议的制作、审核、送达、反馈及质量、效果评价等机制建设，切实增强司法建议的刚性、精准性及可操作性，具体而言，可从以下几个方面着手：一是推行司法建议公开化制度。当前人民法院正在推行裁判文书上网公开，要使司法建议得到有效落实，应探索司法建议公开上网机制（可以和司法文书上网制度有不同的标准及要求），通过引导舆论及相关利益主体，督促被建议单位将司法建议的整改落实、情况反馈等公开并接受社会监督。二是发出司法建议应坚持必要性、针对性、规范性和实效性原则。司法建议作为人民法院参与国家治理体系和治理能力现代化、推动法治建设的重要方式，法官应在深入了解案情、充分调研案件相关背景的基础上，针对被建议单位客观存在并亟待解决的问题，诸如涉及较多社会主体的重要事项，及时向相关单位提出具体可行的建议，促进其全面查找漏洞、消除各种隐患、弥补制度短板、健全工作机制。三是规范司法建议程序。司法建议涉及起草、审批、送达、反馈、归档等程序，司法建议作出后应及时送达建议对象，并妥善办理送达、签收手续，司法建议书上应注明联系人及反馈时间，对行政机关的建议，可同时抄送政法部门或者其上级主管部门。四是创新司法建议形式，提升司法建议的实际成效。司法建议只有被实际接受并认真对待，才能产生良好效果，因而人民法院制作司法建议不但需要梳理、提炼问题精准，分析申明危害后果透彻，建议客观合理，表述清晰严谨简明，符合保密规定，同时也要对司法建议的形式进行创新，实践中司法建议的主要形式有个案建议、类案建议、综合性建议等类型，还应根据实际情况创新载体形式，如司法建议可以采取附典型案例等更生动鲜活、更具说服力的形式，使司法建议更易理解、更易接受，必要时人民法院可以将相关材料一并送达被建议单位。五是建立建议跟踪制度。人民法院发出司法建议后应主动与被建议单位对接，与被建议单位形成有效互动，如通过以案说法等形式到被建议单位宣讲法律或者细释建议整改问题及后果，增强司法建议的接受率，提升整改效果，也可以为被建议单位提供必要的法律服务与保障。六是丰富送达形式，倒逼司法建议的落实及建议采纳情况的反馈。人民法院可以根据不同情况，将司法建议通过新闻发布会的形式公开送达，也可以将司法建议交由上级法院提级送达，或者联合其他法院或其他相关部门采取联合建议、联合送达等形式，从而让被建议单位重视司法建议，有效整改落实。
国家治理体系和治理能力现代化需要国家机关与其他社会主体多方协商、协同推进。人民法院作为国家审判机关，不但要通过个案审判定分止争，体现公平正义，也要充分发挥职能作用维护国家安全和社会秩序，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行，司法建议必然是人民法院体现自身司法责任与社会担当的重要方式之一。
责任编辑：张凯甲
文章出处：人民法院报
