最高人民法院关于民事诉讼程序
繁简分流改革试点情况的中期报告
——2021年2月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上
最高人民法院院长 周强
全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告一年来民事诉讼程序繁简分流改革试点工作情况，请审议。
深化民事诉讼制度改革，是深入贯彻习近平法治思想的必然要求，是推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是满足新时代人民群众日益增长司法需求的重要方式。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出，“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”，为民事诉讼制度改革指明了目标和方向。2019年5月，中央办公厅印发《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，将“推进民事诉讼制度改革”确定为重大改革任务。2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，授权在全国15个省（区、市）的20个城市开展试点工作。2020年1月15日，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，试点工作正式启动。一年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，最高人民法院指导各试点法院积极探索优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则，扎实有序推进各项试点工作。全国人大常委会高度重视试点工作，全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委专程赴试点法院调研，现场听取汇报，开展监督指导，促进试点工作有序开展。
在推进试点工作过程中，最高人民法院始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平法治思想，准确把握试点工作目标定位，确保试点工作沿着正确方向前进。一是切实提升政治站位。全面贯彻落实党的十九届四中、五中全会精神，将试点工作纳入国家治理体系和治理能力现代化大局中谋划和推进，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，健全诉调对接和多元解纷机制，推动完善社会治理体系。二是坚持以人民为中心。从新时代人民群众解纷需求出发，通过创新程序规则、优化流程机制、强化权利保障，着力解决一些地方纠纷化解渠道不足、司法效率不高、诉讼方式不便捷、权利保障不充分等问题，根本目标是提升人民群众的获得感和满意度，绝不以减损人民群众诉讼权益来换取审判提速增效。三是适应形势任务变化。近年来，人民法院受理案件数量处于高位运行状态，2020年全国法院受理案件超过3000万件，其中民事案件占比达55%，法官年人均办案数量达到225件，部分法院审判工作压力大，一些法院存在案件积压、审理周期长、人员紧缺等问题。试点工作以诉讼制度改革为突破口，从程序规则、司法模式、资源配置等层面发力，探索构建分层递进、繁简结合、供需适配的多层次解决纠纷体系，有效提升司法质量、效率和公信力，确保司法公正。
一、试点工作开展情况
最高人民法院高度重视改革试点工作，建立贯通四级法院的统筹推进机制，确保各项试点任务精准落地。定期召开司法改革领导小组会议和试点工作联席会议，研究讨论试点重大问题，加强对下指导。印发试点问答口径、文书样式、数据指标体系等5个配套性文件，细化试点程序规则，统一文书体例，规范试点运行。建立试点工作月报、季报制度，定期汇总各地试点情况，总结试点进展，分析存在问题，研究提出改进对策。加强试点政策解读宣传，编发典型案例，印发工作专刊，编辑出版读本，组织刊发系列解读文章，讲清讲透试点政策，形成全社会理解支持试点工作的良好氛围。深入北京、上海、深圳、郑州、成都、苏州等地开展实地调研，会同全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委开展试点督察评估，现场指导四川、贵州、云南、宁夏等地试点工作，客观评估试点成效，研究解决存在问题，督促各地整改优化。各试点地区高级人民法院积极落实主体责任，成立试点工作领导小组，由一把手主抓，强化统筹协调、对下指导和督促检查。及时制定试点工作实施方案和配套实施细则，明确主要举措，细化任务分工。定期总结辖区试点情况，分析工作态势，针对试点中出现的问题提出对策建议，充分发挥推进试点工作“枢纽”作用。各试点法院严格落实试点要求，大胆探索、主动作为，结合工作实际，细化程序操作规程，健全完善配套举措，增强系统集成效应。积极争取地方党委政府政策支持，主动向地方人大常委会报告试点工作，推动将试点工作融入地方改革发展大局，确保试点工作因地制宜、精准落地。
二、试点工作的阶段性成效
经过一年试点探索，民事诉讼程序繁简分流改革效果逐步显现，司法质量、效率进一步提升，司法资源配置更加合理优化，人民群众对公平正义的获得感不断增强，试点工作取得阶段性成效。深化民事诉讼制度改革符合我国国情，符合司法规律，有利于在更高层次上实现公正与效率的统一，有利于推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化。实践充分证明，党中央决策部署和全国人大常委会授权决定是完全正确的。
一是合理拓宽司法确认程序适用范围，群众化解纠纷更加多元便捷高效。严格落实调解自愿原则，在充分尊重当事人自主选择权基础上，积极推进诉前调解。探索拓宽司法确认程序适用范围，完善案件管辖规则，加强特邀调解与司法确认制度衔接，有效解决解纷渠道单一、多元调解质量不高、非诉讼解纷机制司法保障力度不足等问题。一年来，各试点法院诉前委派调解纠纷169.66万件，成功化解54.34万件，纠纷诉前化解率达32%，既有效减少了诉讼增量，又保障纠纷得到及时高效化解，大大降低了群众解决纠纷的时间、精力和费用成本。受理司法确认申请13.31万件，裁定确认调解协议有效12.91万件，确认有效率达97%，诉前调解质量显著提升，也未出现司法确认案件数量激增情况。试点法院全部建立特邀调解名册，2020年纳入名册的特邀调解组织4062家，特邀调解员26433名，同比分别上升了44%、58%，通过严把入册标准，加强业务培训，强化规范运行，培育和促进多元解纷力量的发展壮大，助力构建多层次、立体化的纠纷化解体系。北京、杭州、贵阳等地试点法院利用在线平台，整合汇聚多元解纷资源，实现“在线调解+司法确认”无缝衔接。深圳前海法院设立在线司法确认工作室，建设大湾区商事纠纷解决平台，与香港、澳门等多家仲裁、调解机构合作，探索由港澳籍特邀调解员调解跨境商事纠纷，促进提升大湾区社会治理水平。
二是加大小额诉讼程序适用力度，快速便捷终局解纷优势逐步显现。健全完善独立于简易程序的小额诉讼程序规则，通过降低适用门槛、探索合意适用模式、有序简化审理方式和裁判文书，充分发挥小额诉讼程序高效、便捷、低成本、一次性解纷的制度优势，避免人民群众“赢了官司、亏了时间”现象发生。一年来，各试点法院适用小额诉讼程序审结案件61.11万件，小额诉讼程序适用率从试点前的5.7%，上升至19.3%，有效改变了试点前小额诉讼程序的“休眠”状态，形成常态化适用趋势。试点法院大力完善小额诉讼案件审理机制，细化适用标准、优化审理流程、组建专门审判团队、加强质量把控，全面提升小额诉讼案件质效，小额诉讼案件平均审理期限27天，少于法定审限的一半，提起再审率为0.1%，再审改发率为0.01%，实现了司法质量、效率双提升。北京、济南、成都等地法院组建“立审执一体化团队”，优化资源配置，打通程序梗阻，确保小额诉讼案件“快立快审快执”。郑州法院畅通小额诉讼案件申诉渠道，强化审判监督，按照普通程序对案件进行实质性审查，打消当事人适用顾虑。西安、宁波等地法院推进小额诉讼程序与要素式庭审、要素式裁判文书相结合，制定各类文书模板，简化规范审理环节，实现提速增效。
三是完善简易程序适用规则，繁简分流的程序运行机制基本形成。合理扩大简易程序适用范围，明确庭审程序和裁判文书简化方式，强化简易程序审限要求，真正发挥简易程序“简、快、灵”的制度优势，与小额诉讼程序、普通程序形成合理区分、有效衔接。试点法院准确把握程序适用规则，细化繁简识别标准，建立程序分流机制，推动审判工作提速增效。一年来，各试点法院共适用简易程序审结案件207.98万件，简易程序适用率达到63.8%，平均审理期限48天，较法定审限缩短42天，审理效率明显提升。简易程序案件上诉率为7.6%，二审改发率为0.8%，较试点前同比分别下降18.1%和13.4%，案件质量相关指标均优于全国平均水平。福州法院依托大数据技术，探索建立“人工识别+智能化辅助”繁简识别机制，提升案件繁简识别精准度。南京法院建立简易案件快速识别和要素式审判机制，明确集中审理、要素化审判的标准化流程。合肥法院针对金融借款纠纷、融资租赁合同纠纷等批量简易案件，实行集中排期、送达和开庭，推动类案快审。试点法院在“简”字上狠下功夫，同时针对相对复杂的案件组建“精审”团队，依法适用普通程序审理，积极推行类案检索，强化专业法官会议作用，完善法律适用分歧解决机制，努力实现“简案有质量，繁案出精品”。2020年，试点法院共有6个案例被纳入最高人民法院指导性案例，公正审理广州摘杨梅坠亡再审案等一批社会广泛关注的重大案件，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。
四是有序扩大独任审判适用范围，审判资源配置更加科学精准。明确基层人民法院独任法官可以适用普通程序审理特定情形案件，探索对简单二审案件适用独任制审理，实现审判组织与案件类型、审理程序灵活精准匹配。积极细化独任制适用标准，试点法院普遍以“正反面清单”形式规范独任制适用范围，严格依照规定适用合议制，完善独任制与合议制转换程序，打破“合而不议”顽疾，优化了司法资源配置。一年来，试点法院一审独任制适用率为84.8%，较改革前提升14.8个百分点，二审独任制适用率为29.3%，基本形成一审“独任制为主，合议制为辅”、二审“合议制为主，独任制为辅”的审判组织格局。严把独任制案件“质量关”，强化审判监督管理，确保法官“独任而不放任”，坚决防止案件质量下滑。试点法院独任制一审案件上诉率为6.1%，二审改发率为0.6%，同比分别下降27%和29%；独任制二审案件提起再审率为0.6%，再审改发数为17件，案件质量指标一定程度优于合议制案件。南京、宁波、郑州等地基层人民法院细化独任制普通程序案件类型，加强程序适用的标准化指引。北京市第一中级人民法院、上海市第二中级人民法院等强化二审独任制与专业法官会议、审判委员会的有机结合，加大对拟改判发回的独任制二审案件专业把关力度。河南省洛阳市中级人民法院、福建省厦门市中级人民法院、宁夏回族自治区银川市中级人民法院等建立二审独任制案件报备、评查机制，将二审适用独任制审理的案件纳入院庭长监督范围，参照“四类案件”标准实行常态化监管，确保“提效率不损质量”。
五是加强和规范在线诉讼，线上线下并行的诉讼模式初步形成。及时回应互联网时代群众司法需求，明确在线诉讼活动法律效力，完善电子化材料提交、在线庭审、电子送达等在线诉讼规则。积极开展在线诉讼，通过细化流程规则、加强诉讼引导、完善系统平台，探索构建从立案到执行的全流程在线诉讼模式。特别是在新冠肺炎疫情防控形势严峻的特殊时期，各试点法院依托“中国移动微法院”等在线诉讼平台，推行案件办理全流程网上运行，实现疫情期间“公正不止步、服务不掉线、诉讼零接触”，确保了疫情防控和审判执行工作两不误。一年来，试点法院在线立案率为54.5%、电子送达适用率为56.1%，较试点前同比分别上升17个百分点和34个百分点。在线庭审占所有庭审的近30%，平均庭审时长46分钟，较线下庭审缩短60%，在线诉讼应用规模和质量不断提升。浙江省杭州市中级人民法院优化在线庭审智能支持手段，为法官提供知识图谱、案卷材料分析、实时归纳庭审争议焦点、同步制作裁判文书等智能化辅助。广东省广州市中级人民法院、河南省郑州市中级人民法院建设5G全流程多场景智慧庭审系统，为当事人和法官提供超高清、无延时的庭审体验。南京、昆明、苏州等地法院与当地司法局、律师协会、企事业单位等开展合作，建立专用固定电子送达地址库，推动相关主体事前作出适用电子送达承诺，大大提升送达工作质量和效率。随着在线诉讼日益普及，人民群众普遍感受到诉讼方式更加便捷、诉讼成本大大降低、解纷效率明显提升。
六是充分保护当事人诉讼权利，切实维护群众合法权益。充分尊重当事人程序选择权、利益处分权和诉讼知情权，做到“简化程序不减权利，提高效率不降标准”。针对诉前调解工作，坚持以合法自愿为基本前提，做到“分流不限流、引导不强制”，严格遵守立案登记制要求，坚决防止拖延立案、抬高门槛。在小额诉讼案件中，强化法官释明告知义务，尊重当事人合意适用选择权。发送小额诉讼程序告知书、程序选择确认书、程序适用指南等，确保当事人知悉诉讼权利义务和法律后果。针对案件适用的审理程序和审判组织，赋予当事人对小额诉讼程序、简易程序和独任制审理的异议权，接受当事人对诉讼程序的监督，确保程序运行合法有序。推进在线诉讼过程中，充分尊重当事人对诉讼方式的选择权，未经当事人同意不得对其适用在线调解、在线庭审、电子送达等在线诉讼方式，当事人选择线下诉讼的，及时提供线下诉讼服务，兼顾不同群体诉讼能力和诉讼需求。
三、试点工作面临的问题和困难
当前，试点工作仍处于不断探索和深化推进阶段，还面临一些问题和困难。
一是各地工作开展不够平衡。各试点地区在落实改革任务上还存在“温差”“落差”现象。一些法院和干警习惯于传统工作模式，对试点工作的重要意义认识不足。有的结合实际创造性开展工作不够，有的未根据试点推进情况和最高人民法院出台的政策，及时调整前期制定的程序规则。
二是改革系统集成效应还不突出。试点工作与司法责任制、分调裁审机制、矛盾纠纷源头化解等改革密切相关，有的试点法院统筹推进、协同配合、系统集成有待加强。部分法院未将试点工作与司法责任制综合配套改革有机结合，在优化审判团队、加强“四类案件”识别监管、完善专业法官会议制度等方面，还没有充分体现试点工作新要求，影响了试点工作效果。
三是配套保障举措还不完善。从法院内部看，部分试点地区因经费保障等问题，导致特邀调解力量配备不足、积极性不高。一些法院的电子诉讼平台和办案系统没有实现全面兼容互通，诉讼环节线上线下交互不够顺畅。少数法院设置试点考核评价指标不科学，盲目追求所有指标“高数值”，不符合司法规律。深入推进试点工作的机制不够配套，比如，法院对特邀调解组织的管理职责权限不清，相关调解主体的资质审核、管理主体和权利义务缺乏统一明确规范。当前亟待制定专门的调解法，健全诉讼与非诉讼解纷机制之间的程序衔接和效力规则。诉讼费用制度改革推进相对滞后，诉讼收费范围和标准与当事人司法需求、诉讼程序特点和司法资源投入没有形成合理匹配。
四、下一步工作举措
目前，民事诉讼程序繁简分流改革试点工作已进入“攻坚期”和“深水区”，下一阶段试点任务依然艰巨。最高人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，按照全国人大常委会授权决定要求，努力解决工作中存在的问题，确保改革试点圆满成功，加快推动完善具有中国特色、符合司法规律的民事诉讼制度。
一是强化统筹指导，推动试点深入开展。进一步健全试点工作推进机制，加强统筹指导和督察评估工作。继续会同有关部门开展联合调研，实地了解试点工作推进情况，评估工作成效。对推进缓慢、成效不大的，要找出症结，督促整改。对出现理解偏差、执行走样的，要及时纠正，切实解决部分试点地区工作不均衡、系统集成效应不突出等问题。
二是做好监督管理，完善试点配套举措。强化案件质量监督，密切跟踪试点法院审判质效，压实各试点地区高级人民法院主体责任，细化完善“四类案件”识别标准和程序规则，处理好办案质量和效率的关系。以提升审判质效为导向，健全完善考核机制，合理设置考核指标，发挥绩效考核在评估试点成效方面作用，坚决杜绝一味追求审判效率而损害当事人诉讼权益的情况发生。制定规范特邀调解名册管理文件，明确进入名册的标准和管理机制，提升诉前调解质效。优化升级相关信息化平台，完善系统功能，促进数据互通，提升诉讼体验，确保安全可控。
三是深入系统总结，适时建议完善相关立法。以本次中期报告工作为契机，进一步总结试点工作成效和各地成功经验，做好试点工作数据统计分析，为民事诉讼程序改革提供扎实的实证基础。适时建议修改民事诉讼法，对标对表全国人大常委会关于修法的程序、内容和时限要求，及时开展相关工作，确保按时形成修法建议稿。
四是加强宣传解读，营造改革良好氛围。加强宣传引导，回应社会普遍关切，为推动试点工作和民事诉讼法修改营造良好氛围。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取和审议民事诉讼程序繁简分流改革试点工作情况中期报告，充分体现了对改革试点工作的高度重视和关心支持。我们将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，深入贯彻落实授权决定和试点方案要求，认真落实本次会议审议意见，开拓进取，奋发有为，确保试点工作取得良好效果，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。
以上报告妥否，请审议。
