作者：樊得智
机关党建是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，具有独特政治优势和特殊重要作用，对其他基层党组织有着风向标作用。在即将迎来建党百年之际，全面回顾机关党建发展历程，对于我们深入贯彻落实习近平总书记关于做好“三个表率”、做到“两个维护”、建设“模范机关”的指示要求，推动机关党建高质量发展，具有重要理论意义和现实意义。
新民主主义革命时期：随着党中央工作部门的创建，机关党建开始起步
1922年，党的二大通过的党章规定：“各农村、各工厂、各铁路、各矿山、各兵营、各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组。”1925年1月，党的四大在党的历史上第一次将党的支部规定为党的基层单位，并一直沿用至今。1927年通过的《中国共产党第三次修正章程决案》规定：机关内或附近，凡有党员三人以上均得成立支部。第一次在党章中明确在机关中建立党的基层组织。
土地革命时期，随着党的发展壮大和中央苏区根据地建设的发展，机关党组织也逐步得到建立。1928年党的六大之后，随着中央各工作部门的建立健全，中央机关直属支部（简称“直支”，代名“植枝”）在白色恐怖下的上海建立，邓颖超成为第一位中央机关直属支部书记，这是我们党最早的机关党组织。1928年11月，毛泽东在写给中央的报告中，用大量篇幅着重论述了县、区、乡各级民众政权机关和党的各级领导机关中党的建设的问题。1931年1月，苏区中央局在宁都成立。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金成立。同月，成立了苏区中央局和临时中央政府机关联合党支部（统称中央政府机关党支部），钱希均任书记。1932年6月，苏区中央局党总支成立，苏区中央局秘书长邓颖超兼任书记。1933年初，临时中央迁入中央苏区的瑞金。党中央和临时政府都设立了比较健全的工作部门，党政机关中普遍建立了党支部。1934年2月，第二次全国苏维埃代表大会后成立了中央政府机关党总支，中央政府秘书长谢觉哉兼任党总支书记。1933年8月，中央组织局给苏区各党部的指示信《关于健全地方支部生活的问题》发出之后，中央机关党的工作组织体系逐步完善，形成了中共中央—中央机关总支—中心支部—支部—党小组的组织领导体系。
抗日战争时期，随着抗日根据地政权的建立和发展，在机关中均建立了机关党的组织。1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中，对党团的运用和政府机关支部的工作作了较为详细的论述，提出“支部直属于由党委指定的部门管理”，“支部对党团、党团对支部均有互相建议之权”。
1945年6月，党的七大全面总结了党在新民主主义革命时期的组织建设经验，对机关党的基层组织作出规定：在每一个工厂、矿山、农村、企业、街道、连队、机关、学校，等等之内，凡有党员三人以上者，即成立党的支部组织；凡有党员和候补党员超过一百人的机关，得成立党的总支部；凡有党员和候补党员超过五百人以上的机关，得省委或边区党委之允许，选举党的机关委员会。这是在党的历史上第一次明确规定，党的各级党政机关均须设立党的基层组织。党的七大《关于修改党章的报告》明确了党外组织中的党组与机关党的基层组织的关系：“各级政府机关及其他机关中的党支部，应直接由同级党的委员会来领导。这种机关支部，不应该代替党组的工作……党组在实现自己的任务有必要时，并得指导该机关中的党的支部，动员该机关中一切党员来协助自己的工作。”这就避免了党外组织中同时存在两个党的组织，造成关系不通顺、职责和任务交叉等问题，使之形成有机的整体，协调一致地开展工作。关于机关党的基层组织的职责任务，从七大的党章和《关于修改党章的报告》有关内容分析，虽没有明确提出机关党的基层组织不领导本单位的业务工作，但已包含这种思想。同时，按照七大党章规定，在解放区的党政机关里，也普遍建立了机关党的基层组织。
社会主义革命和建设时期：党和国家机关全面建立起来，机关党建发挥着越来越重要的作用
1949年10月，中华人民共和国的成立，标志着我们党已经成为全国性的执政党，党的地位、党的政治任务发生了根本性的变化，各级党的领导机关、国家机关也建立起来，机关党的基层组织建设进入新的历史时期。1949年11月，中央发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，这是新中国成立后党中央发出的第一份关于机关党的建设的文件。其中规定，在中央人民政府内设党委会，在各院、委、部、会、署、厅、司、局、处设立党总支和支部。凡参加中央人民政府工作之党员，除中央允许者外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活。中央还作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，并规定行政中的重大问题通过党组系统向党中央请示报告。各级党政机关的建立健全，促进了机关党的建设的发展，1950年仅地方支部中，机关支部就占到12.4%。1950年初，中央决定组建新的中共中央直属机关委员会（简称中直党委），成立中共中央人民政府直属机关委员会（简称政府党委），分别负责直接领导党中央直属机关和中央国家机关各部委党组织的工作。1950年1月，中央人民政府直属机关委员会成立，梁华任书记。1951年5月，中共中央直属机关召开第一次党的代表会议，杨尚昆被选举为中直党委书记。1953年11月，中共中央直属机关第三次党的代表会议通过了《中共中央直属机关党的支部工作纲要（修正草案）》。1955年4月，政府党委改名为“中共中央国家机关委员会（简称中央国家机关党委）”。这一时期，按照党章规定，中央、省、市、地、县各级党政机关，普遍建立了机关党的基层组织。
1956年9月，党的八大召开，毛泽东、刘少奇、邓小平在会上都提出了加强执政党建设的问题。如何正确发挥执政党在国家生活各个方面的领导作用和核心作用，是党的八大认真探索的一个崭新而又复杂的课题。要保证国家机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权，同机关中的党外人士有效合作，必须建立党的科学领导制度和组织制度，其中包括对机关党的基层组织职责任务的重新认识。八大通过的党章规定：在机关中的党的基层组织，由于机关工作的特殊条件，不能领导和监督机关的工作。这一规定适应执政党的党政机关工作的特殊性，避免了混淆党的工作和国家机关行政工作所应有的界限，有利于机关行政领导有效行使职权、开展工作，也有利于机关党的组织集中精力抓好自身建设。如何加强执政党的建设，克服主观主义、官僚主义、宗派主义和脱离实际、脱离群众、骄傲自满等错误倾向，加强对党员干部的约束和监督，防止利用职权谋取私利和各种腐化变质，是八大面临的又一个新课题。八大党章规定：机关中的党的基层组织“应当经常关心机关工作的改进，加强工作纪律，同官僚主义作斗争，及时地把机关工作的缺点通知本机关的行政负责人和报告上级党的组织”。同时，更进一步明确规定：机关党的基层组织“应当对于机关中每一个党员（包括行政负责人）的思想政治情况进行监督”。赋予机关党组织对本机关党员监督的职责，是我们党加强自身建设一个极为重要的创新，是党的八大一个具有远见卓识的决定，对机关党的建设具有深远的意义。
改革开放时期：机关党建在探索中创新、在创新中发展，制度化规范化水平不断提高，推动机关各项工作“走在前、作表率”
党的十一届三中全会后，我们党加强和改进党政机关党的工作，机关党建在调整探索中创新发展。1978年召开的党的十一届三中全会，是我们党历史上具有深远意义的伟大转折，由此机关党的建设也进入了一个新的时期。1979年，中央办公厅印发了《关于中央直属机关领导体制问题的通知》，明确规定不再成立部党委，另在部内产生机关党委，部领导班子管业务工作，机关党委则主要对本机关的基层党组织和党员进行管理。1980年4月，中共中央决定恢复中央直属机关党委，冯文彬任书记。同年5月批准成立中央国家机关临时党委，之后改为中央国家机关党委，宋一平任书记。1982年，党的十二大通过的党章，对机关党的基层组织的职责和任务进一步作出明确规定，机关党的基层组织不领导本单位的业务工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，协助行政领导改进工作。这是党章第一次明确规定机关党的基层组织的协助职能，以后各次党的代表大会通过的党章，均继承下来。党的十三大以后，为适应改革开放的新形势，中央专门研究了加强和改进中央党政机关党的工作问题。1988年2月，中央批转了中央组织部、中央直属机关党委、中央国家机关党委《关于加强和改进中央党政机关党的工作的意见》，将中央直属机关党委和中央国家机关党委分别改为中央直属机关工委和中央国家机关工委，作为党中央派出机构，分别领导中央直属机关和中央国家机关党的工作，并就机关党组织的主要任务、机关党的工作机构设置及干部配备等问题，提出了明确意见。同时，中央决定由温家宝、陈俊生分别担任中央直属机关工委和中央国家机关工委书记。
党的十三届四中全会之后，全党聚精会神抓党建，机关党建制度化、规范化水平大幅提高。随着改革开放的深入，机关党的基层组织建设在实际工作中遇到许多新的问题，亟待从理论和实践的结合上加以研究解决。1989年8月，江泽民主持召开中央政治局会议，讨论通过了《关于加强党的建设的通知》，要求聚精会神抓党建，提出“党政机关要为机关党组织开展工作创造必要的条件，切实改变机关党的工作薄弱的状况”。1992年9月，中央直属机关工委下发《关于加强和改进中直机关党的基层组织工作的几点意见》和《中共中央直属机关支部工作若干规定（试行）》，对各级党组织的主要任务和党支部自身建设提出规范要求。同期，中央组织部召开了全国机关党的建设工作座谈会，这是新中国成立后第一次全国性的专门研究机关党的建设的工作会议。会议明确了新形势下机关党的建设工作的指导思想和重点任务。同时，还就省辖市直属机关党委是否可以改为工委的问题进行了讨论，认为“各地可以从实际出发，根据工作需要，由地方党委决定，报上级党委批准”，但考虑到“各级机关工委是各级地方党委的派出机构，应对同级党委负责，不宜建立垂直的领导关系和指导关系”。
党的十四大以后，党中央为加强和改进机关党的基层组织建设，下发了一系列重要的指导性文件，并不断提出新的要求。1994年6月，中央组织部转发了中央国家机关工委《关于中央国家机关各部门党组指导机关党委工作的意见》，对党组指导机关党委工作的主要任务、主要方法以及中央国家机关工委与各部门党组加强联系协调等作出规定。1997年4月，中央组织部又召开全国机关党的建设工作座谈会，胡锦涛作了重要讲话，提出“党和国家各级机关中党的建设，是新时期党的建设这个新的伟大工程的重要组成部分”，“必须走在党的基层组织建设的前头”，“领导机关和领导干部要做讲学习、讲政治、讲正气的表率”。1998年3月，中央印发了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，明确规定了机关党组织的协助监督职能和体制机制，机关党组织既受同级党的机关工作委员会的领导，同时又接受本部门党组（党委）的指导。这是我们党的历史上第一个关于机关党的基层组织工作的系统性规范性党内法规。
党的十六大进一步提出“全面做好机关党建工作”的要求，机关党建发挥了“走在前、作表率”的重要作用。为了加强全国性的机关党建研究，2002年成立了全国党建研究会机关党建专业委员会。2009年5月，党中央第一次召开全国机关党建工作会议，习近平发表重要讲话，明确提出“要坚持党要管党、从严治党，围绕中心、服务大局，改革创新、开拓进取，不断提高机关党建工作水平。引导广大机关党员干部做高举旗帜、坚定理想信念的表率，做服务大局、推动科学发展的表率，做转变作风、服务基层群众的表率，做改革创新、保持先进本色的表率”。2009年9月，党的十七届四中全会对机关党的建设职能定位和目标任务作出明确规定，“把服务中心、建设队伍贯穿机关党组织活动始终，发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用”。2010年6月，根据新形势新任务，党中央对《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》进行了修订，提出了机关党建科学化的目标，明确将服务中心、建设队伍作为机关党的建设的核心任务，标志着机关党建制度化水平迈上了一个新台阶。
进入新时代，以习近平同志为核心的党中央以坚强决心和空前力度，推动全面从严治党向基层延伸，开创了机关党建新局面
党的十八大对包括机关党组织在内的各级基层党组织提出加强基层服务型党组织建设，强化基层党组织的整体功能。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，各级领导机关和领导干部，尤其是中央机关和中央国家机关、高级领导干部要强化带头意识，时时处处严要求、作表率。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，权力越大，越容易出现“灯下黑”，强化党内监督，首先要把中央和国家机关管好。
2017年，党的十九大对党章作了新的修订，将机关党的基层组织的职责由协助监督充实完善为协助和教育、管理、监督，同时赋予党组“领导机关和直属单位党组织的工作”的职责，这是加强机关党建的重大举措。2018年3月，党中央决定将中央直属机关工委和中央国家机关工委整合组建为中央和国家机关工委，作为党中央派出机构，统一领导中央和国家机关各部门机关党的工作（包括党的纪检监察工作）。2018年7月，习近平总书记就推进中央和国家机关党的政治建设作出重要指示，进一步明确“中央和国家机关首先是政治机关”，要求“带头维护党中央权威和集中统一领导，在深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想上作表率，在始终同党中央保持高度一致上作表率，在坚决贯彻落实党中央各项决策部署上作表率”，“建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”。同时强调，“中央和国家机关工委要强化统一领导中央和国家机关党的工作的政治担当，指导督促部委党组（党委）认真履行机关党建主体责任”，“开创中央和国家机关党的建设和各项事业新局面”。2018年10月，党中央印发《中国共产党支部工作条例（试行）》，特别要求“各级党和国家机关中的党支部”，要“围绕服务中心、建设队伍开展工作，发挥对党员的教育、管理、监督作用，协助本部门行政负责人完成任务、改进工作”。2019年2月，党中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》，以党中央名义制定出台关于加强中央和国家机关党的建设的指导性文件，这在党的历史上是第一次。意见明确提出了加强和改进中央和国家机关党的建设的总体要求、主要原则、任务举措和组织保障，特别提出要坚持围绕中心、建设队伍、服务群众，为做好新时代机关党建工作提供了详细的“路线图”。
2019年7月，党中央召开中央和国家机关党的建设工作会议，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，这在党的历史上是第一次，具有重要里程碑意义。习近平总书记的重要讲话精辟论述了加强和改进中央和国家机关党的建设的重要意义，深刻阐明了新形势下中央和国家机关党的建设的使命任务、重点工作和关键举措，对推动中央和国家机关党的建设高质量发展作出全面部署，对于在新的历史起点上加强中央和国家机关党的建设乃至各级机关党的建设，具有重大而深远的意义。2019年11月，党中央对《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》进行了修订，条例充分吸收近年来机关党的工作的理论、实践和制度创新成果，对党和国家机关基层党组织工作作出全面规范，强调要坚持围绕中心、建设队伍、服务群众，规定机关党建工作在各级党委领导下，由同级党的机关工作委员会统一领导、单位党组（党委）具体领导和管理，有关部门各负其责、密切配合，形成工作合力。这是我们党为加强机关党建而采取的一项重大制度安排，为维护党中央集中统一领导、全面加强新时代机关党的建设提供了制度保证，具有重大现实意义和深远历史意义。这些重大部署举措从组织层面、政治层面、实践层面、理论层面进行系统谋划，建构了机关党的建设新的工作格局，也为机关党建高质量发展指明了前进方向。
（作者系中央党史和文献研究院机关党委常务副书记、全国党建研究会特邀研究员）
