[背景]
党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》。党的十九大对“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”作出重要部署，吹响了法治政府建设的冲锋号。推进法治政府建设，关键和重点在于依法行政，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府。
行政审判是解决行政争议的重要途径，是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式，对于推进法治国家、法治政府、法治社会建设具有重大意义。近年来，全市法院坚持围绕中心、服务大局，依法履行行政审判职责，积极助力法治政府建设，监督行政机关依法行政，有效化解了大量行政争议，为法治日照建设提供了有力司法保障。
日照市中级人民法院
司法建议书
日中法建〔2018〕1号
日照市人民政府：
近期，市中级人民法院对2017年全市法院行政案件司法审查基本情况、行政机关履行职责存在的问题进行了梳理，于5月16日邀请市法制办及有关行政单位、新闻媒体召开了新闻发布会，面向社会发布了行政审判白皮书，同时，就跨行政区域管辖行政案件工作进行了部署。在此，结合司法审判实践中发现的突出问题，就进一步推进依法行政、加强法治政府建设提出几点意见建议，供市政府及其相关部门参考。
一、行政执法存在的主要问题
2017年，全市法院行政诉讼一审、二审收结案呈下降趋势，一定程度上说明我市行政机关依法行政水平在不断提升。但通过分析两级法院审理的行政案件，发现行政机关在行政执法中仍存在以下问题：
（一）依法行政意识、执法能力和水平有待提高。2017年，全市法院共审结一审行政诉讼案件346件，行政机关实体败诉案件数35件，占到结案总数的10.1%，败诉案件数量同比增加66.7%。败诉案件主要集中在工伤行政确认、行政登记、履行法定职责、信息公开、行政赔偿、房屋征收等领域。其中，有7起案件直接表现为行政机关在履职过程中，存在依法行政意识淡薄，执法能力和水平不高的问题，占所有败诉案件的20%。例如，有的行政机关对下位法不得违背上位法的规定理解不够，最终导致错误适用相关规范性文件；在行政处罚案件中，有的行政机关在决定罚款数额过程中，自由裁量失当，决定结果明显不当。
（二）作出行政行为的事实证据不充分。从2017年行政机关败诉情况看，有14起案件败诉的直接原因是证据不足，认定事实不清或错误，占所有败诉案件的40%。例如在文化行政管理案件中，有的行政机关在注销许可过程中作出的重新审核通知所依据的事由与注销决定所依据的事由不一致，涉案注销决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销；在土地行政登记案件中，有的行政机关未提交证据证明涉案土地行政登记行为的合法性，法院因此确认该行政行为违法。
（三）作出行政行为适用法律错误。2017年，行政机关败诉的35起行政一审案件中，有4起案件是因行政机关适用法律错误导致败诉，占所有败诉案件的11.4%。例如，在先行支付工伤保险待遇案件中，有的行政机关在适用“补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，新发生的工伤保险费用由工伤保险基金和用人单位依照《条例》和本办法的规定支付”等规定时，对停缴与欠缴理解错误，导致在适用法律上不正确；有的行政机关在作出行政行为时，对法律有关溯及力的相关规定理解适用错误，导致作出的行政行为依据不足，行政行为违法。
（四）作出行政行为违反法定程序。实践中一些执法部门执法过程中随意简化程序或不遵守程序现象比较突出，有10起案件因程序违法而败诉，占到28.6%。从这些案件来看，有的行政机关在工伤行政确认中，送达对象错误，并且在庭审过程中，不能提供有效的送达回执证明；有的行政机关在行政相对人请求撤销信访事项处理意见时，未履行告知义务，未告知行政相对人如不服信访事项的处理意见可以在30日内向上一级政府信访部门申请复议，影响了相对人的权利；有的行政机关在作出房屋征收补偿决定的过程中，涉案房屋价值评估程序违法，导致违法行政行为被撤销。
（五）行政机关负责人出庭应诉工作有待改进。2017年，在市政府领导的高度重视和要求下，行政机关负责人出庭应诉工作取得一定进展，但工作中仍存在以下问题：一是全市行政机关负责人出庭应诉总量偏低，全市开庭审理行政案件总数266件，行政机关负责人出庭应诉案件数89件，出庭应诉率为33.5％，在全省排名靠后；二是工作发展不平衡，部分行政机关负责人对出庭应诉工作重视不够，出庭应诉积极性不高，岚山区行政机关负责人出庭应诉率为70%，居各区县之首，开发区和市级行政机关负责人出庭应诉率分别为14.3%和12%，低于全市平均水平。三是对于行政机关负责人出庭应诉工作的监督、考核措施不硬，影响了该项工作的发展和改进。四是出庭应诉不够规范。有的行政机关不仅负责人不出庭，有的连工作人员也不出庭，只委派律师出庭，有的超期提供证据或提交证据不全面，甚至遗漏必要证据，“出庭不出声”问题比较普遍，不能实际参与案件的庭审或协调过程，没有达到应有的出庭效果。
二、推进依法行政的意见建议
党的十九大明确指出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。为深入贯彻落实党的十九大精神，加快推进全市法治政府建设，结合行政审判反映的问题，提出如下建议。
（一）充分运用法治思维和法治方式开展工作。一是强化依法行政理念，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，自觉在法律框架内行使权力，履行职责，承担责任。二是自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，积极营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三是正确处理好公正与效率、实体与程序、改革发展与依法行政的关系，想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。四是支持司法机关依法独立公正行使审判权，支持人民法院推行跨行政区划管辖行政案件改革试点，领导干部要当好“关键少数”，认真贯彻中央《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，带头遵守宪法法律，为司法机关创造公正的司法环境。
（二）始终坚持严格规范公正文明执法。一是严格行政执法程序，对行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开等容易形成诉讼的行政行为，建议明确具体操作流程，严格按照法定程序办理，避免因不作为或不当引发诉讼。二是确保办案过程的透明性，遵循规范办案流程，保障当事人的知情权，在办案过程中注意收集保存相关证据。三是有意识保障当事人的陈述权和申辩权，尤其是对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁等重大事项，建议完善公告、听证、风险评估、集体讨论决定等法定程序，广泛听取意见，从源头上预防和化解争议。
（三）加大行政机关负责人出庭应诉力度。一是健全完善出庭应诉工作规程，就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成制度规范，鼓励正职负责人多出庭应诉，推动副职负责人积极出庭应诉，坚决杜绝仅委托律师出庭应诉现象。二是建立机关负责人出庭应诉激励机制，加大对行政机关负责人出庭工作的监督考核力度，定期通报出庭情况，把负责人出庭应诉与干部工作考核、提拔、奖励挂钩，加大考核权重，增强出庭应诉积极性。三是提高行政机关负责人出庭应诉能力，加强行政机关负责人行政应诉和庭审技巧培训，掌握行政诉讼相关知识，熟悉庭审规则和基本流程。建议政府法制机构积极和人民法院协调，每年组织行政机关负责人和行政执法人员参加庭审观摩、案例研讨等活动。
（四）进一步加强司法和行政良性互动。一是共同探索建立健全多元纠纷解决机制，通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，形成化解行政争议的社会合力，不断增进各级行政机关、领导干部和人民群众对行政审判工作的理解和支持，帮助克服各种非法干扰，进一步为行政审判工作营造良好外部环境。二是强化考核评价，将行政机关败诉、行政机关负责人出庭应诉和履行生效行政裁判等情况纳入经济社会综合发展考核范围，加大考核权重，并将考核结果作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要依据。三是加强业务培训和学习，定期举办领导干部法治专题讲座，组织开展行政执法人员有关法律知识、新颁法律法规等方面的岗位培训。今年2月，最高人民法院颁布实施了新的《行政诉讼法》司法解释，建议适时组织行政执法人员开展专项培训。
2018年5月17日
[效果]
5月22日，市委书记、市长齐家滨在中院报送的《关于进一步推进行政机关依法行政的司法建议》上批示：“建议很好！请培林同志阅。市司法局、法制办研究落实意见。”
