2019年，最高检首次提出“案-件比”概念，2020年1月印发《检察机关案件质量主要评价指标》，涵盖“四大检察”“十大业务”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程、所有检察监督方式，共设51组87项指标，以某个时段的整体案件量为基础，对案件质量进行宏观评价，其中设置“案-件比”作为核心指标。“案-件比”是指发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。“案-件比”中“件”数越高，表明“案”衍生的“件”越多，一个案子经历的诉讼环节就越多，当事人对办案活动的评价相对就越低，办案的社会效果就越差。将“案-件比”作为质量核心指标，旨在引导各地检察机关将每一个诉讼环节上的工作做到极致，以减少不必要的诉讼环节，推动检察机关办案质效的提升，增强人民群众的司法体验感。自评价指标推行以来，全国检察机关不断深化运用，逐渐以评价指标取代传统的统计数据指标评价检察办案质效，笔者结合重庆市检察机关刑事检察“案-件比”的适用实践进行探讨，以期为提升指标质量即降低“案-件比”提供参考。
刑事检察“案-件比”指标适用的主要情形
刑事检察的“案”指发生的具体案件，将延长审查起诉期限（下称“延期”）、退回补充侦查（下称“退侦”）等15种业务活动与“案”数之和作为“件”的基准数，两者对比形成刑事检察“案-件比”指标值。“件”所选取的这15种业务活动并非刑事诉讼的必经环节，有可能在上一诉讼环节将工作做到极致就能避免下一个诉讼环节“件”的发生；“多余件”数越少，“案-件比”越低，整体办案质效就越好。
“案-件比”指标适用的具体方式。实践中，通过适用“案-件比”指标评价和监管案件质量的方式主要有以下几种：一是指标分析。在省级院每两个月、分（州）市院及基层院每个月开展的定期业务分析会商中，将“案-件比”作为重点分析内容，剖析指标反映出的问题，提出对策建议；结合办案实际纳入专项业务活动分析，如在2020年重庆市部署开展的“保市场主体，护民营经济”专项活动中，引入涉民企案件“案-件比”指标分析，为减少涉民企案件不必要的诉讼环节提供参考。二是指标通报。在定期业务数据通报中，将“案-件比”指标与其他指标比如认罪认罚适用率、捕后不诉率、撤回起诉率、无罪判决率等评价指标综合分析、通报，整体评价办案质效。三是结果运用。将指标分析结果运用于流程监控与质量评查，刑事检察“案-件比”的“件”为15种业务活动之和，包括三延两退、不捕不诉复议复核申诉等等，通过“案-件比”分析，找准“案-件比”较高的诉讼环节“件”和类案，在日常的流程监控和质量评查中，加大对这些重点办案环节和相关案件的监督，督促减少不必要的“件”。
比如，通过指标分析发现，延期和退侦是“件”中占比较高的业务活动，2019年重庆市检察机关延期占除“案”之外“件”集合的57.2%，退侦占36.1%。退侦对于完善证据、提高案件质量有重要作用，退侦案件的质效对“件”中其他业务活动影响较大，进而影响整体“件”的数量，包括几方面：（1）案件不进行一退，就意味着没有随后的第二次、第三次延长审查起诉期限和二退，从而有效减少整体“件”的数量；（2）提高一退质量，可以有效减少后续的二退、不起诉复议复核、申诉、撤回起诉、国家赔偿等相关“件”的数量；（3）二退作为对案件“常规侦查”和一退的进一步“修补”，能反映出一退后引导侦查取证的质量，对其加强监督能倒逼一退案件质量的提升。因此，延期虽然占比高，但与侦查活动联系不紧密，而退侦直接影响侦诉衔接，影响包括延期在内其他“件”的数量，对“案-件比”影响更大，提升退侦质量成为降低“案-件比”的重要措施。
适用“案-件比”指标引导减少不必要“件”的实践探索。重庆市检察机关高度重视“案-件比”工作，以质量评查为抓手，通过常规抽查、重点评查、专项评查等查找影响“案-件比”的突出问题并监督整改。2019年8月，针对全市退侦上升10%且占“件”比重增加的情况，对二退案件持续开展专项评查和专项整治，效果明显。
二退案件专项质量评查开展情况。重庆市三级检察院按照先自查再抽查复评的模式开展二退专项评查，在5个分院、38个基层院对2019年1月至8月办理的1407件二退案件开展自查的基础上，市院成立三个评查组，针对办案期限长、两次退侦提纲内容重复、退侦提纲针对性不强等问题，选取其中491件案件进行实地复评，评查涉及30余个罪名，评查报告经检察委员会审议后，于2020年3月召开全市检察机关视频通报会，各级院检察长及业务部门全体人员参会，将问题通报到院、到案、到人。通过对退侦案件的专项整治，结合落实“捕诉一体”办案机制和认罪认罚从宽制度，案件质效提升凸显。一是“案-件比”逐月下降，总体质量好。2020年2月以来呈逐月下降趋势，无无罪和不负刑事责任生效判决，无撤回起诉案件。二是办案效率提升。延期件次和退侦件次分别下降25.6%、22.9%。延期率同比减少8.1个百分点，其中一延率、二延率、三延率分别减少5.6、1.8、0.67个百分点，一延、二延、三延占延期比率分别减少7.0、2.3、0.8个百分点；退查率同比下降4.7个百分点，一退率、二退率分别下降2.7、2.0个百分点，一退、二退占退侦比率分别下降3.6、2.4个百分点，二退占一退率下降7.2个百分点。
评查发现退侦成为“多余件”的几种情形。“案-件比”中“多余”的“件”有着特殊含义，将工作做到极致仍无法避免的环节，不是负面评价的对象，因此对因案件本身特点如犯罪事实多、涉案人数多，确系疑难复杂案件，非常见罪名办理难度大等退侦的，不能评价为“多余”应当减少的“件”。通过质量评查等质量监督活动，发现退侦可能是“多余件”的有四种情形：
一是无必要性的退侦，即退侦与案件事实、证据无关，实践中具体有三种情形：（1）以退侦方式“借用”办案时间，包括为等待案件研究结果或者鉴定意见等，以退侦方式向公安机关“借用”时间。这种情形下，有的案件一退和二退提纲内容基本重复；有的案件无公安机关补充侦查证据材料。（2）为查清不影响定罪量刑的事实而退侦。如某绑架案第二次退查提纲内容仅为“调查其赃款去向”，但赃款去向并不影响绑架罪的构成。（3）为补充文书和情况说明而退侦。如某贩卖毒品案，第二次退查提纲列明4条补充侦查项目，其中3条均是要求公安机关补充提供法律文书和情况说明；对于此种收集、补充证据难度不大且在审查起诉期间内能够完成的，检察机关可以发出《调取证据材料通知书》，通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率。
二是无可行性的退侦，即要求公安机关补充侦查的证据材料已经不具备收集固定的可行性和可操作性。
三是无针对性的退侦，主要表现为退回补充侦查提纲的制作不规范，内容指向不明、说理不充分，导致退侦无针对性，一退后需要二退，或者二退后无法补救，具体表现为：补充侦查提纲内容指向不明，如盗窃案的退查提纲内容仅为补查犯罪嫌疑人实施盗窃的相关事实和证据；掩饰、隐瞒犯罪所得案的退查提纲内容仅为补查其他证实主观明知的证据；补充侦查提纲内容说理性不强，如盗窃案退查提纲内容为继续查明犯罪嫌疑人盗窃其余被害人的情况，既没有阐明案件事实不清、证据不足的具体表现和问题等补充侦查的理由，也没有明确补充、完善证据需要达到的标准和必备要素。
四是无跟进的退侦，即在退侦之前和过程中沟通不畅、协作不强，有的案件在退侦后未跟进、未沟通，在公安机关重报时才发现没有按照补充侦查提纲开展工作，同样会导致案件一退后需要二退，或者二退后无法补救。
刑事检察“案-件比”指标适用反映出的主要特点和问题
通过对2020年重庆检察机关适用“案-件比”指标的跟踪研判，发现指标的主要特点为多维度发展不平衡，反映出退侦与延期虽同比均下降，但占比仍较高，仍需进一步减少“多余件”的问题。
“案”与“件”之间发展不平衡。纳入“案-件比”的“案”和“件”数量均同比下降，地区差异明显。全市“基准案”总数略有下降，与全年办案总量下降趋势一致。按照最高检新公布的计算方式，“基准案”等于审查起诉案件受理数（扣除受理他院审查后改变管辖案件数）与不批捕复议、复核、申诉后维持原决定案件数之和。经计算，2020年全市“基准案”同比下降0.12%，各级院“基准案”数量相差较大、变化不一，21个基层院的“基准案”数量随全市“基准案”总数一同下降，17个基层院“基准案”数量反向上升。“基准案”上升幅度最大的基层院同比上升28.38%，其原因在于该院系保护环境资源类案件集中管辖办案单位，其他辖区侦查机关大量移送非法捕捞水产品案件，非法捕捞水产品案是2019年的1.6倍，成为该院单一罪名数量最大的案件。下降幅度最大的基层院同比减少32.33%，因该地区公安机关在2019年开展了针对涉枪涉爆案件、网络赌博案件、虚开发票类案件专项整治活动，有力打击了这几类犯罪活动，2020年这几类案件量大幅减少。
各级院“件”的数量差异明显。“件”的数量最多的基层院同比下降47.51%，最少的基层院同比下降46.43%。其中，延期和退侦案件数量最多的院，占该院“件”的98.72%，延期案件主要集中在诈骗罪、盗窃罪，共占该院延期案件的46.64%；退侦案件主要集中在诈骗罪、盗窃罪、非法捕捞水产品罪，共占该院退侦案件的47.84%。延期和退侦案件数量最少的院，占该院“件”的93.33%，延期、退侦主要集中在诈骗罪、故意伤害罪、盗窃罪，共占该院延期、退侦案件的46.42%。
案件量多少与“案-件比”高低无绝对正反比关系。案件量大的院并不意味着“案-件比”一定高，反之亦然。以基准案数量为准，案件量大的5个基层院中，有2个院的“案-件比”低于全市平均水平，3个院高于全市平均水平。案件量小的5个基层院中，3个院的“案-件比”低于全市平均水平且排名前十，2个院的“案-件比”高于全市平均水平且排名靠后。案件量最少的某基层院其“案-件比”全市最高。
各级院“案-件比”发展不平衡。各分院及辖区院“案-件比”发展不平衡。重庆5个分院及辖区之间“案-件比”发展不平衡。5个分院“案-件比”普遍高，且相差大，指标最高的分院与最低的分院相差10.2个点。各分院辖区“案-件比”同比都有所下降，“案-件比”最高的分院辖区与最低的分院辖区相差0.16个点，“案-件比”最高的分院辖区主要是因为其不诉复核、建议法院延期审理和延期退侦案件量大，占全市的比例达到39.18%，而其“基准案”仅占全市的16.23%，导致“案-件比”高。
各基层院“案-件比”差异明显。全市除2个基层院“案-件比”同比上升，其余36个基层院均同比下降。“案-件比”最高的基层院与最低的基层院相差0.5个点。“案-件比”最高的基层院主要在于其“案”全市最少，占全市的0.45%，但退侦、延期的“件”分别占到了全市的0.66%、0.64%。
不同类型案件的“案-件比”发展不平衡。部分类案“案-件比”偏高，主要在于延期、退侦“件”多。“案-件比”较高有走私类案件、破坏金融管理秩序类案件，分别高于总体 2.29、2.01个点。“案-件比”较低的是危害公共安全类案件，低于总体0.27个点，妨害国边境管理案低于总体0.19个点，走私、贩卖、运输、制造毒品案低于总体0.14个点。与总体刑事“案-件比”相差不大的是侵犯财产案（高0.02个点）和妨害社会管理秩序案（低0.01个点）。此外，不同罪名“案-件比”差异大。案件受理数量前十五的罪名中，故意伤害罪，寻衅滋事罪，开设赌场罪，强奸罪，引诱、容留、介绍卖淫罪等5个罪名“案-件比”高于总体刑事“案-件比”，均因延期、退侦“件”过多所致。有10个罪名“案-件比”低于总体刑事案件，其中，故意杀人罪最低（低0.38），其次是非法捕捞水产品罪（低0.33）、危险驾驶罪（低0.32）。
破坏环境资源保护类案件中非法采矿罪、非法占用农用地罪、污染环境罪的“案-件比”偏高，主要是因案件特性致延期、退侦“件”多。破坏环境资源保护类案件总的“案-件比”低于总体0.01个点，但非法采矿罪、非法占用农用地罪、污染环境罪的“案-件比”偏高，分别高于总体刑事案件3.56个点、2.27个点、1.36个点，三罪名“案”分别占该类案件的1.26%、1.26%、4.44%，但延期、退侦“件”分别占10.07%、7.78%、18.42%。
通过结合办案实际剖析，“案-件比”指标适用反映的不平衡特点，既与办案自身特点有关，也与“多余件”有关，主要原因有：一是部分检察官思想认识不到位，未树立起“求极致”的工作理念。有的检察官就案办案，对指标认识不够，没有深刻认识降低“案-件比”与提高办案质效，减少不必要诉讼环节，从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品密切相关，缺乏把案件办到极致的意识。二是检察职能发挥不充分。部分案件提前介入比例低或效果不佳，自行补充侦查适用比例不高，带来“多余件”问题。三是特殊案件办理难度大。部分案件犯罪事实繁杂，涉案人数众多，确属重大、疑难、复杂案件，有延期退侦必要；新型犯罪、团伙犯罪、跨国跨境犯罪往往涉及到定罪量刑证据的收集与固定等情形，办理难度更大，办案用时更长，退侦、延期不可避免；有的案件比如环资类案件，专业性强，补证难度大，作为该类案件定罪量刑关键的鉴定、监测、检测难且耗时长，延期、退侦不可避免；跨区域办理案件，导致异地讯问犯罪嫌疑人、询问证人等往返耗时多，办案人员核实证据、勘查现场等也耗时较长，延期、退侦可能性大大增加。四是检察分院“案-件比”计算口径不合理。分院“案-件比”高除了分院办理的案件大多确属疑难复杂案件，办案耗时较长原因外，也与指标计算口径不合理有关，按照目前的计算公式，同一个案件，在第一次受理时计为“案”，如果改变管辖，则不再计入新受理院的“案”，这种“案”不重复计算的计算方法，对于全省（直辖市）是合理的，但对于分院，80%左右的审查起诉案件都是辖区基层院报送，这些案件不能计入“案”，而是只纳入“件”，分院的“案-件比”自然就高。
降低刑事检察“案-件比”的建议
“案-件比”1∶1是检察机关努力的方向，通过把每一个办案环节做到极致，削减掉“1∶1”之外的“件”，更好地维护人民群众切身利益。挤压“多余”的案件，需要更新理念，进一步健全办案机制和监督机制，提高素能，减少不必要的诉讼环节，从而有效降低“案-件比”。
进一步培树“案-件比”理念，以“求极致”标准提升办案质效。降低“案-件比”最根本、最核心的就是要解决司法理念问题。实践中，一线办案检察官对诸如退回补充侦查、延长审查起诉期限等业务活动的认知，普遍还只是底线办案思维，即只要法律允许，不违反法律规定的措施，就可以充分使用。在这样的办案思维下，极易在办案环节产生“多余”的“件”。要更新理念，让检察官深刻认识到“案-件比”指标的设置在于引导各级检察机关努力减少不必要的诉讼环节，提高检察机关整体办案质量和效率。要以追求极致的标准，把每一个诉讼环节的工作做到极致，减少不必要的“件”，从而节约司法资源，提升人民群众的司法评价，真正落实以人民为中心的发展思想。
进一步健全办案机制，切实履行好主导责任。高质量落实认罪认罚从宽制度。一是进一步提高速裁程序适用率，减少不必要的延期、退侦，缓解司法资源的有限性与日渐增长的犯罪轻刑化和案件数量之间的矛盾关系，优化司法资源配置。二是继续推动量刑建议精准化、规范化。精准化的量刑建议，有利于犯罪嫌疑人、被告人对认罪认罚的法律后果产生明确的预期，减少上诉、申诉的几率，减少“件”。三是进一步促进值班律师深度有效参与认罪认罚案件，提高量刑协商的有效性，提升办案效率。
积极引导侦查，强化自行补充侦查。强化捕前提前介入引导侦查取证，对于重大、疑难复杂案件强化提前介入，引导侦查人员及时发现、收集、固定、保存、完善证据，为减少延期、退侦案件打下坚实基础。充分发挥“捕诉一体”机制优势，注重捕后案件的跟踪引导，消除监督盲区。规范适用补充侦查提纲，将需要补查证据的方向、要求等予以充分说明，并在退侦前和补侦过程中与侦查人员加强沟通协作，提高补充侦查质量，避免多次退侦、延期。同时加强自行补充侦查工作力度，对于检察办案人员在短时间内可以自行搜集证据的案件，原则上不再退回补充侦查，减少不必要的“件”。
充分发挥主观能动性，加强沟通协作。一是加强与侦查机关的沟通协作。在建立健全跟踪反馈、联席会议、情况通报等工作机制的同时，适时开展同堂培训，就取证标准、补证要求等达成一致意见，运用纠正违法、检察建议等监督手段促使提高侦查工作质效。二是加强与各级环保专业部门的沟通协作。以环保专业研讨会、领域专家座谈会、专项工作促进会等建立健全环境资源保护领域协作机制，及时有效地解决环保专业难题。
进一步做实内部监督，加强检察权运行监督。一是强化办案监督与指导。院领导、业务部门负责人要按照职责权限，加强对检察官办案的监督，对应当退侦和不宜退侦等事项实行清单化管理。进一步加强分类指导，以问题为导向，结合案件类型和案件量特点针对性开展指导，精准施策，有效降低“案-件比”。二是深度运用以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系，使“案-件比”成为“多余”业务活动的“挤压器”，定期分析比对各类案件“案-件比”，对一些数据指标异常的案件，通过开展流程监控和案件质量评查等工作查找问题、剖析原因、督促整改。同时，注重系统观念，将“案-件比”与其他质量、效率、效果指标综合运用。三是进一步优化“案-件比”指标计算公式，如建议针对分院计算“案-件比”时，将基层院改变管辖报送的案件计入分院“案”，以准确评价分院办案质效，并以检察业务应用系统2.0部署运行为契机，探索检察官“案-件比”计算方法，将检察官办案质效与整体办案质效相衔接进行研判。
以业绩考评为“指挥棒”，不断提升检察官业务素能。要以业绩考评为“指挥棒”，以“本领恐慌”倒逼各级检察机关及检察官持之以恒抓学习、强培训、提素能、促业务，全面提升检察履职能力。一是将“案-件比”纳入各院考核，倒逼各级检察机关持之以恒抓学习、提素能、促业务，严控不必要的延期、退侦“件”，多措并举降低“案-件比”，全面提升质效。二是不断积累开展自行补充侦查工作的经验，扩大自行补充侦查的适用。三是加强针对性业务培训，尤其加强对“案-件比”较高的院检察官的培训。强化对补充侦查提纲制作的培训，准确把握不同诉讼阶段制作侦查提纲的重点，加强补充侦查的引导和说理；强化对认罪认罚从宽制度适用及“捕诉一体”办案的培训，提升对认罪认罚自愿性、真实性审查的能力，量刑建议精准化能力，矛盾化解能力，加强（不）捕后跟踪引导侦查取证能力。
（作者为重庆市人民检察院检察九部主任）
