坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平法治思想的重要内涵。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。立法法典化不仅是建构法律规范体系的重要手段，更是推进依法治国、建设法治国家、促进国家治理体系和治理能力现代化转型的内在要求。相较于单行法律创制，法典化的立法逻辑更具系统性、完整性和复杂性。以成文法为主要法律渊源的国家，法典编纂更映射出其立法技术法治化水平。民法典的颁布与实施，标志着我国法治建设业已走入体系化发展时代。作为我国三大部门法之一的行政法，法典化的呼声日益强烈。面对进一步深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，行政立法的碎片化急需体系化探索。当前推进行政立法法典化，具备了一定的理论研究基础与立法经验积累，行政立法法典化在我国不仅必要，而且可行。
我国行政立法法典化的历史沿革
回顾历史，行政立法法典化，并非空穴来风，亦非昙花一现。我国古代即有行政立法法典化的滥觞。成书于开元二十七年（739年）的《大唐六典》，就尝试通过对行政法律的体系化来重构秩序。作为我国历史上最早具有行政性质的法典，《大唐六典》对中央和地方国家机关机构、编制、职责、人员、品位、待遇等进行精致的设定。其修典技术，对此后明清行政法典的建设产生重要影响。直至清代的《五朝会典》，中国封建社会最为完备的行政法典就此形成。民国时期，先后制定了《中华民国国民政府组织法》《诉愿法》《行政诉讼法》，并汇编形成六法全书中的行政法编。
新中国成立之初，确立人民当家作主的地位，明确各级各类行政机关的职权范围，社会主义制度下行政法律体系化探索由此拉开序幕。但是，随着反右扩大化、文化大革命等错误影响，公检法机关被砸烂，国家法治进程受到前所未有的破坏，我国行政法律法典化的进程被迫中断。改革开放后，汲取文革教训，恢复法制，具有中国特色的社会主义行政法法典化进程迎来发展的第二个春天。1985年，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋先生召集国内顶尖学者，成立行政立法研究组，首先考虑的是尝试制定《行政法大纲》。但由于实践和理论的准备尚不充分，制定时机不成熟，研究组调整立法方向，改为先制定行政诉讼法，并以此来促进行政法典的出台。1989年，行政诉讼法的颁布，成为新中国行政立法的重要里程碑，实现行政法在诉讼领域的法典化。此后，我国先后出台行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、公务员法等一系列规范和监督行政管理活动的基本法律规范；同时，在部门行政法领域也制定和发布了教育法、环境保护法、治安管理处罚法、土地管理法、证券法、反不正当竞争法等法律。自上世纪90年代，行政法学界就开始研究讨论制定我国行政程序法，行政程序法立法亦曾被全国人大列入二类立法计划。但遗憾的是，由于种种原因，行政程序法的立法至今没有正式启动。近日，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出“研究制定行政程序法”的要求，再次吹响新时代行政立法法典化的号角。
新时代行政立法法典化的必要性与可行性
（一）新时代推进行政立法法典化的必要性
中央全面依法治国工作会议提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。我国已初步形成了中国特色社会主义法律体系，但在立法上仍需在统一性与科学性上进一步打磨。刑法和民事领域已实现法典化后，推进行政立法法典化的顶层设计，十分必要。
行政立法法典化是建成法治政府的客观需要。坚持依法行政、建设法治政府，是实现法治国家的最关键环节。而建立健全完备的行政法体系制度，是实现法治政府的前提。我国现有的行政法律规范相对分散，对行政行为通用规则缺乏法律的统一、明确规定，在行政执法和行政诉讼中，只能从合法性、合理性等方面进行分析判断。编纂行政法典，将行政主体、行政行为、监督行政的一般规则规范化，从而建构起统一的行政法规范体系，为建成法治政府奠定坚实的基础。
行政立法法典化是避免各自为政的治本良药。碎片化的行政立法，是导致行政机关各自为政乱象的主要原因之一。行政立法法典化，可以减少法律规范之间的冲突，从源头上防止行政管理中因职权不清、相互推诿或者争权夺利导致的各种行政争议发生。行政立法的法典化，为构建统一、完整、有序的行政法体系提供有效路径，为整合多元利益、容纳不同价值，实现良法善治铺平道路。
行政立法法典化是提高法治效率的重要保障。分散的行政法规范，给法律实践带来潜在的不确定性，不仅容易侵害相对人的合法权利，更容易导致行政权力的滥用，降低政府公信力。建立内在统一、完整有序的行政法体系，实现行政立法法典化，可以为行政执法和行政诉讼提供标准化的规范指引，减轻法律适用的负担，提升法律实施效率。
（二）新时代推进行政立法法典化的可行性
经过改革开放后三十年行政立法的不懈探索，我国的行政法律规范已经初步形成了一个结构相对合理、层次较为分明的规范体系，积累了丰富的立法技术经验，实践准备和理论准备均已就绪，进行行政法典编纂工作的条件已经基本成就，具有可行性。
现有行政法律规范基础，使法典编纂不是“空中楼阁”。行政处罚法、行政许可法、行政强制法的出台，构建出集程序与实体内容于一体的立法模式。行政诉讼法及其相关司法解释，也为行政立法法典化提供大量切实可行的规则依据。行政立法法典化并不是另起炉灶，而是在现有行政法律规范的基础上，通过整合完善，补齐短板，系统化、体系化的方法，使处于分散状态的行政法律规范，形成一部内容联系更加紧密、具有内在严密逻辑的行政法律规范体系。
现有行政法律实践智慧，使法典编纂不是“无源之水”。行政立法法典化，要以丰富的立法实践为基础。我国历代法典编撰的经验，尤其是新中国成立之后、改革开放以来的立法实践，为我国行政立法法典编纂工作供给了丰富的养分。我国立法程序日臻完善、立法技术日益成熟的同时，借鉴世界各国行政立法法典化的成功经验，完成行政立法法典化工作，已经具备了充分的实践基础。
现有行政法学理论积淀，使法典编纂不是草率行事。行政立法法典化不是一时冲动，一方面，学界对行政法学体系化的学术论证已有一定积累；另一方面，学界对行政法一般原理、行政组织法、行政行为法、监督行政法和行政责任法等方面的研究，已取得一定成果。在法典的宏观结构上，可以从行政法体系化研究成果中汲取养分，搭建行政法典的基本框架体系。
新时代行政立法法典化的基本设想
我国民法典是在一系列民事基础立法已经颁布实施后，加工整理、汇编成册，水到渠成。行政立法法典化是一项浩大的工程，行政立法法典化面临的困难更多。行政法规范既有一般行政法律规范，又有部门行政法律规范，内容十分广泛。一般来说，可以分为总则编和分则编两部分。总则编包括行政法的目的和原则、行政主体、行政行为、公物管理、监督行政等内容；分则包括财税法典、教育行政法典、科技行政法典、文化行政法典、社会保障行政法典、环境卫生行政法典、国防军事行政法典、公共安全行政法典等。行政立法法典化，要在重视体系化发展的前提下分步、分期实施，成熟一部分，出台一部分。远期目标是用30年时间，到新中国成立100周年时，整合一部包含行政法总则和全部行政法分则内容的行政法典。近期目标是用5年左右时间，在行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等现行一般行政法律规范的基础上，编撰行政法总则。同时，在条件成熟的部门法领域，开展行政法分则编的编撰工作，例如，用5年时间首先完成教育、环保等行政法的编撰工作。
行政法总则，类似于刑法总则、民法总则，要把行政法的一般原则、普遍规则写进总则。根据目前行政法研究已经达成的基本共识，行政法总则编应当包括以下内容：一是行政法的目的和原则。这部分内容应当明确行政法的立法目的，行政法的概念、范围。分别列举行政合法性原则、行政合理性原则、行政效率原则、行政信赖保护原则等行政法的基本原则。二是行政机关。这部分要明确行政机关和行政机关内部机构之间的关系，明确授权和授权组织行使行政权的条件及责任，明确依法集中行使行政管理权的条件和责任，明确行政机关共同执法、联合执法的条件和责任等等。三是行政行为。这部分内容是行政法总则编的核心内容，应当对行政调查、行政处理、行政处罚、行政许可、行政强制、行政登记、行政给付、行政征缴、行政收费、行政征收、政府信息公开、行政奖励、行政协议等常见行政行为行使条件、方式、程序等作出规定。四是公物管理。政府要进行正常的运转，只有公务员是不行的，还必须要有办公楼、办公设施、交通工具，以及必要的执法工具；同时，政府要为社会公众提供医疗、教育、文化、卫生等各类公共服务，必须要建设医院、学校、图书馆、体育场、博物馆等公共设施。政府如何实现对这些设施、工具的有效管理，属于行政法总则研究的内容，应当在行政法总则中予以规范。如果上述领域正在改革尚不成熟，无法对这部分公物管理进行明确的规范，至少在行政法总则中应当对行政机关的一般公物管理行为进行必要的规范。五是监督行政。这部分内容应当包括对行政机关依法行政实施监督的各种方式。要将行政机关内部的自我纠错、层级监督以及审计监督写进去；要将行政复议、行政诉讼监督写进去；要将人大、政协监督、社会监督、舆论监督写进去等等。
行政立法法典化任重道远。行政立法法典化，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指引，在中国共产党的领导下，立足中国国情，广泛凝聚人民共识，秉持兼收并蓄的精神积极吸纳古今中外所长，构建具有中国特色的社会主义行政法法典，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作出应有的贡献。
（作者单位：最高人民法院、北京大学法学院）
