有权力就有裁量，有裁量就有限度。自由裁量权作为执法司法活动中“以事实为根据、以法律为准绳”作出裁量之前的最后一环，裁量的结果是统一的，而不是唯一的。马克思曾设问：“有没有一种法律，由于本身具有必然性，在应用于每一个别情况时都必定符合立法者的旨意，同时又绝对排除一切任性呢？”他认为是不可能的，其中所谓“任性”就是自由裁量权。换言之，在马克思理论中，个案单一性与法律普遍性之间的矛盾无法消除，这种状态下就要发挥裁判者的主观能动性，合理地运用判断力来对案件的事实与法律的适用作出最恰当的判断。
行政自由裁量权的产生土壤，从消极角度看，是立法的局限性和生活的灵活多变性所致；从积极角度看，行政自由裁量权具有适应社会发展、实现个案正义的作用。法律在实现一般正义的同时不免有可能牺牲个别正义，而自由裁量权自身存在的适应社会经济发展和行政规制需要的特性，决定了其是沟通一般正义和个别正义矛盾的桥梁。
英国历史学家、政治理论家阿克顿勋爵提出“权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败”。法治精义在于使执掌强制权力机构的自由降低到最低限度。对于行政活动来说，行政主体的自由裁量权可谓是一把双刃剑，如果运用得当，则能提高行政效率，有助于实现个案公平公正；反之，如果权力遭到滥用，则会滋生腐败，丧失公平公正。因此，规范行政自由裁量权尤为重要。
公平正义是人类社会追求的永恒价值理想，是衡量一个社会法治发展水平和文明发展程度的重要标志，是对行政自由裁量权的基本约束和要求，也是执法人员应努力追求的目标。行政自由裁量权就是通过对个案的处理来体现个案的公平正义。行政主体根据个案的具体情况，在规则和裁量之间找到一个“黄金分割点”，力求每个案件能正当合理解决。
在当前构建法治国家、法治政府、法治社会的背景下，无数个案小公正方可累加社会大公正，公平正义能否实现以及实现的程度直接关系到社会的和谐稳定。行政自由裁量权的控制是一项系统性的复杂工程，那么，如何防止权力滥用，实现个案公正呢？
控制行政自由裁量权应从完善立法控制、严格行政控制、强化司法控制和突出职业素养控制等多维度着手，并结合我国行政执法实践不断完善，方可既能实现个案正义，又能达到法治政府的建设目标。
完善立法控制。行政自由裁量理论出发点是立法机关授权行政机关享有自由裁量权，立法的滞后性、不周延、语言模糊等产生了个别行政自由裁量权的不适当运用，立法机关应从立法目的、裁量的范围、幅度、程序等方面不断提升立法水平和质量。
严格行政控制。行政控制在控制自由裁量权方面发挥着至关重要的作用。通过规范行政程序，引导公众参与，推行执法质量考评，充分发挥行政复议的救济功能，特别是加强行政内部的控制机制，要制定以指南、手册和裁量基准为核心的行政规则，实行“规则之治”，促使行政机关按照一定的时限要求、步骤程序或方式方法行使行政自由裁量权，确保权力不被滥用。
强化司法控制。司法控制是国家司法机关依据宪法和法律对行政机关所实施的监督。从微观个案上讲，行政案件作为官民之间的人民内部矛盾，司法公正引领社会公正的价值取向、裁判的可执行性、当事人的可接受度等都是考量案件效果的标志，应通过强化法院的司法审查权、司法建议权和检察院的法律监督权，有效制约、纠正和制止行政主体滥用权力的行为，并对受侵害的行政相对人权益及时进行救济。
突出职业素养。不同的执法司法人员，在兼顾政治、经济、社会、法律效果统一的裁量过程中，关注点不同，其规范执法、引领公正的裁量结果呈现统一而不唯一的原因，就是自由裁量的执法主体的不同。应加强行政主体业务知识技能培训，强化行政法律思维意识。我国历来有“天理、国法、人情”之说，就是要求为政者，要将天理、国法、人情融为一体，合法合理合情地行使自由裁量权，不能个人好恶和人情关系来裁断案件。唯有完善发展多元复合的裁量控制模式，才能在原则与灵活中找到一个平衡的支点。
（作者单位：中共山东省临沂市委办公室）
