编者按 新时代检察工作迎来新发展。2018年以来，检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，持续深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，积极构建“四大检察”法律监督新格局，能动履行法律监督职责。《检察日报》特开辟“检察创新发展专家谈”专栏，就五年来检察工作中的新发展、新进步，邀请专家学者进行理论分析，以期为检察机关全面落实党的二十大精神，深入贯彻习近平法治思想，推进检察工作现代化，助力实现中国式现代化提供理论支持。
2018年以来，全国检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，牢记“国之大者”，坚持“在办案中监督、在监督中办案”的工作理念，依法能动履职，对于在履职过程中发现的违法犯罪隐患、制度漏洞以及其他妨碍社会治理的苗头性、倾向性问题，在源头治理上下功夫，提出解决深层次问题的检察建议，与相关部门协同形成合力，将诉源治理的端口前移、针对病灶精准处置，实现诉源治理方式的法治化、现代化。在刑事检察领域，检察机关将追诉惩治犯罪与预防治理犯罪相结合，对于办案中发现的违法犯罪隐患，通过检察建议实现标本兼治、强化犯罪预防意识，把违法犯罪风险消灭在萌芽状态或者初始阶段，为平安中国建设奠定坚实基础；在民事检察、行政检察领域，检察机关通过深入剖析典型案件反映出来的倾向性问题和管理漏洞，及时发出堵漏建制的社会治理检察建议，以检察能动履职实现以依法监督的“我管”促职能机关依法履职的“都管”，努力做到“办理一案、治理一片”的社会治理效果；在公益诉讼检察领域，检察机关通过磋商、诉前检察建议等方式积极促进公益诉讼的源头治理，以非诉讼手段解决绝大多数公益损害问题，提升公益诉讼精准解决漏洞病灶的社会治理能力。特别是在新时代高质量发展背景下，检察机关更加注重强化基层检察机关提出社会治理检察建议的能力，提升检察建议服务社会治理大格局的综合效果。
通过检察建议积极参与社会治理
是我国检察制度的
一项重大制度创新
根据人民检察院组织法第21条规定，“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”据此，检察机关对于履职办案过程中发现的相关法律问题，依法有权提出抗诉、纠正意见和检察建议。换言之，与西方检察机关不同，我国检察机关不是单纯意义上的提起公诉的机关，不能“就案件论案件”，而应当牢记“国之大者”，将具体办案与服务大局相结合，尽可能实现“办理一案、治理一片”的社会治理效果。
作为检察机关的法定职责，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。在权力性质上，检察建议旨在解决检察机关履职过程中发现的共性问题或制度性缺陷。因此，检察建议虽然以具体办案为基础，但其问题意识却并不拘泥于具体个案，而是透过现象看本质，需要跳出个案探究案件发生发展的深层次问题及其内在规律，以解决个案蕴含的潜在违法犯罪诱因或引发矛盾纠纷的社会根源。因此，检察建议是检察能动履职的重要表现形式，是我国检察机关积极参与社会治理的基本法律手段。
通过检察建议积极参与社会治理是我国检察制度的一项重大制度创新。2018年10月，最高人民检察院向教育部发送了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》。这是历史上首次以最高检名义发出的检察建议书，被称为“一号检察建议”。“一号检察建议”缘起于一起校园性侵案件。在该案中，某小学老师强奸、猥亵多名女童，拒不认罪，仅被判处十年有期徒刑；最高检抗诉后，被告人由十年有期徒刑被依法改判为无期徒刑。案件办理后，最高检通过调研和类案分析，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，提出三项具体检察建议。2018年11月，教育部收到“一号检察建议”次月，迅速发出了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实等工作。其中，侵害未成年人案件强制报告、密切接触未成年人行业人员入职查询等制度创新，因实践效果良好，后被新修订的未成年人保护法吸收，上升为国家法律规定。
2018年底，为了加强和规范检察建议工作，确保检察建议的质量和效果，充分发挥检察建议的作用，最高人民检察院根据人民检察院组织法等法律规定，制定《人民检察院检察建议工作规定》（下称《规定》），明确应当立足检察职能，结合司法办案工作，依法提出具体的检察建议。同时，为适应诉源治理的新时代社会治理要求，该《规定》专门将“社会治理检察建议”规定为一种独立的检察建议类型。同时，该《规定》第11条还进一步列举了人民检察院可以向有关单位和部门提出社会治理检察建议的五类法定情形，为检察机关提出社会治理检察建议提供了必要的指引。据此，通过检察建议参与诉源治理，逐渐成为我国检察机关的一项常态化业务，极大地丰富了我国检察制度的内涵。
通过检察建议积极参与诉源治理
取得良好社会治理效果
我国正向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量”。因此，在我国法治现代化进程中，检察机关不满足于解决具体案件，而是立足自身职能，以积极能动的姿态，通过参与诉源治理，尽可能从源头上减少引发矛盾纠纷的诱因，将违法犯罪以及各项矛盾纠纷消灭在萌芽状态，充分体现了责任意识和担当精神。
从诉源治理的时代要求出发，检察机关办案既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。因此，检察机关积极秉持能动检察理念，树立“在办案中监督、在监督中办案”的工作理念。对于履职过程中发现的相关问题，不是只做外科手术式的切割，而是标本兼治，通过提出检察建议，积极推动诉源治理，防患于未然，防范类似案件的反复发生。
通过检察建议积极参与诉源治理，最高检以身作则，为全国检察机关树立了榜样。自2018年发出“一号检察建议”以来，最高检已经先后累计制发八份检察建议，其内容覆盖防治校园性侵、规范民事公告送达、加强金融行业行政监管、严防窨井“吃人”、防治虚假诉讼、治理网络空间、强化寄递安全监管、助推安全生产溯源治理等不同领域。相关数据和表述表明，各级检察机关的检察建议成效斐然。例如，2021年，检察机关持续落实“四号检察建议”，督促整改窨井安全隐患93万处，河南检察机关推动将窨井设施维护改造纳入全省十大重点民生实事。
通过检察建议参与诉源治理
注重发挥基层检察机关的
自觉能动性
坚持以人民为中心是中国法治现代化的根本价值导向。因此，检察机关通过检察建议参与诉源治理，注重纾解基层民众身边的急难愁盼问题，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。特别是在新时代高质量发展要求背景下，检察机关通过检察建议参与诉源治理，既充分发挥最高检的示范引领作用，更注重发挥下级检察机关尤其是基层检察机关制发社会治理检察建议的自觉能动性。
充分发挥下级检察机关尤其是基层检察机关制发检察建议的自觉能动性，具有两方面的现实意义：一则，有助于因地制宜、及时纾解普通民众身边的急难愁盼问题。基层检察机关能够最直接、最及时、最鲜活地感受到当地普通民众的法治诉求。而且，鉴于我国各地社会经济发展状况还存在较大差异，不同地区的基层检察机关需要解决的社会治理问题也往往会存在较大差别。只有充分发挥基层检察机关的自觉能动性，才能够因地制宜提出更有针对性的检察建议，才能够及时高效地解决相应的诉源问题或潜在隐患。二则，有助于提高上级检察机关制发检察建议的质量和效果。相对于上级检察机关，基层检察机关就像一个个延伸到社会生活深处的法治触角。透过基层检察机关提出的社会治理检察建议，上级人民检察院可以更好地了解基层民众的法治需求和现实困扰；而基层检察机关检察建议的实施情况，又为上级检察机关更全面、更有效地解决同类问题积累了鲜活的经验教训。因此，就检察建议的质效而言，只有充分发挥基层检察机关的自觉能动性，才能够更好地发挥检察建议的基层社会治理功能。
充分发挥下级检察机关尤其是基层检察机关制发检察建议的自觉能动性，需要注意三方面的问题：
第一，就诉源治理而言，检察建议处理的是因个案引发的共性问题或一般性问题。提出诉源治理检察建议，不仅需要有能动履职的自觉性，还需要有“居一隅而谋全局”的大局意识以及处理一般性问题的法律智慧。因此，基层检察机关制发诉源治理类检察建议，应当坚持检察长领导下的集体负责制，充分发挥基层检察院的集体智慧，甚至可以吸纳涉案单位及其主管机关的相关专家，群策群力，确保此类检察建议的质量与成效。
需要特别强调的是，检察建议是检察机关履行法律监督职责的法律手段。但是，就解决诉源治理等前端问题而言，检察机关与涉案单位及其主管机关之间并不存在根本性分歧；相反，检察机关积极参与诉源治理，只是将“更多法治力量向引导和疏导端用力”，为诉源治理引入法治思维和法律视角。因此，一份好的社会治理检察建议，是为涉案单位及其主管机关的专业化管理注入必要的法治思维，而不是取而代之。因此，为确保社会治理检察建议的质效，最高检反复强调，既要依法能动履职，对于在办案中发现的社会治理漏洞，通过自觉能动履职的“我管”促使职能部门依法充分履职的“都管”，又要坚持双赢多赢共赢理念，共同推动问题解决，最终使人民群众受益。
第二，遵循法定程序，强化检察建议质效。为确保诉源治理检察建议的质效，确保检察建议与基层社会治理的大格局同向同行，各级检察机关在提出诉源治理检察建议时，应当严格履行必要的调查办理程序。根据《人民检察院检察建议工作规定》第17条规定，“检察官依据本规定第十一条的规定起草的检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见。”因此，鉴于诉源治理检察建议的特殊性，各级检察机关在提出诉源治理检察建议时，应当强化内部审核程序，持续完善听取被建议单位意见的相关程序。同时，为了取得同级党委、上级检察机关的支持，可以考虑增设必要的报请、备案程序。
第三，提出社会治理检察建议，重在检察建议服务基层诉源治理的质量与成效。与常规办案不同，通过检察建议积极参与基层社会治理固然是检察机关的一项法定职责，但是，其意义并不在于检察建议的数量，而在于能否精准地把握诉源问题的实质，提出有效解决问题的制度化建议。因此，在相关工作评定上，必须坚持以质效为评价标准，促进提升检察建议整体质量。
（作者为中国政法大学教授吴宏耀）
