“国家治理效能得到新提升”是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，而向基层放权赋能是提升基层治理效能的重要路径。当前，中央、省、市不断推出新举措，加大向基层放权赋能的力度。
在成都市第一、第二批次行政权力下放的实践背景下，本文聚焦“放什么”“如何接”等议题，探讨成都市龙泉驿区如何推进县级行政权力下放，推动街镇接得住、用得好。
一、研究背景与意义
（一）落实法律政策规定的需要。2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订《中华人民共和国行政处罚法》明确指出，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。向基层放权赋能是全面落实依法行政，扎实推进法治政府建设的必经之路。
（二）推动基层放权赋能的需要。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“向基层放权赋能”。街镇是加强社会治理的最前沿，推进行政执法权限向街镇延伸和下沉，是完善基层治理体系的硬性要求，对推动基层高质量发展与治理能力现代化具有重要意义。
（三）解决“看得见管不着”的需要。街镇作为最基层的行政组织，他们最容易发现问题，却因没有执法权而管不了；有执法权的部门能管，却不能及时发现问题。破解这一问题，就是将基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限依法赋予街镇，保证基层事情基层办、基层权力给基层。
二、成都市龙泉驿区行政权力下放的现状
（一）行政权力下放情况。第一批统一下放的县级行政权力主要为监督检查事项，涉及农业农村、民政、生态环境、住房城乡建设、水利、应急管理、市场监管等领域，共30项事项，其中17项下放至街道。第二批下放街镇的权力事项聚焦行政处罚权，涉及自然资源、城市管理、应急管理、农业农村、森林防灭火、林业草原等领域，共计69项。
（二）推动出台配套措施。一是印发实施《成都市龙泉驿区赋予街镇对部门派出机构工作考核权和主要负责人任免建议权实施细则（试行）》等5个实施细则，明确街镇对派驻机构拥有工作考核权（年度考核权重不低于50%），对派驻机构主要负责人有任免建议权，提升街镇对派驻执法力量的统筹管理力度。二是印发《成都市龙泉驿区部门职责事项下放操作规程（试行）》，规范事权准入程序，防止向街镇随意转嫁责任，未完成工作移交前仍由赋权部门承担相关工作及相应责任。三是深化城市管理体制改革。推动部门84.9%的执法力量下沉街镇，提供资金、装备、机制保障，按管护面积及考核结果划转相应经费，移交相应数量的执法车辆和装备，印发《成都市龙泉驿区城市管理综合行政执法衔接配合机制规定》，健全执法案件审核制度、监管评价制度、协调联动机制等。
三、下放行政权力遇到的问题和困难
（一）赋权精准度有待提升。一是行政检查权与行政处罚权前后衔接不足，首批下放了行政检查权，但是第二批次相应的行政处罚权并未下放，可能使得检查流于形式。二是队伍上收与权力下放的矛盾。按照综合行政执法改革要求，农业领域行政执法职责由市级相关部门执法机构承担，原有编制人员调整到相应市级部门管理。第二批行政权力下放涉及农业农村、林业草原领域行政处罚权36项。执法力量上浮与行政权力下放存在一定矛盾，不利于基层落实承接。
（二）街镇承接能力有局限。一是承接机构级别不够。目前街镇承担行政权力99项以及区综合执法局委托执法事项约600项。行政权力涉及农业农村、生态环境、住房和城乡建设、应急管理、市场监管、城市管理等多领域，由各内设机构自主开展执法活动，不利于“一支队伍管执法”改革探索，设置规格较高的实体化执法机构确有必要。二是人员力量配备不足。目前全区从事街镇执法工作的在编人员110名（街镇61名、综合执法派驻人员49名），协管人员1281名（街镇自聘358名，部门下沉923名），随着更多行政权力下放，专业人员缺口巨大。三是执法专业水平不高。10个街镇拥有行政执法证的人数仅32名（全部集中在城市管理领域），60%的街镇拥有执法证的人数少于4人，短时间内独立执法难度较大，且街镇人员报考执法资格证的意愿不高，不愿承担执法责任和风险。此外，街镇人员长期从事简单城市管理，未接受执法专业培训，人员素质参差不齐，在行使行政处罚自由裁量权中可能产生廉政风险，易引发行政争议和行政诉讼。
（三）赋权配套措施不完善。一是街镇与部门权责关系有待进一步厘清。当前审批、监管、处罚分别由不同业务部门承担，业务主管部门与综合执法部门就“以罚代管”的问题存在推诿扯皮的现象。赋权后，部门可能会以权力下放、属地责任等因素与街镇产生矛盾，职责边界有待进一步厘清。二是权力承接机制有待进一步完善。部分赋权部门尚未建立事权移交、过渡衔接、资源匹配、信息共享、考核评估等工作机制。
四、对策与建议
（一）提高行政权力事项下放的科学性。一是审慎下放行政权力。建议分批分期赋予审批、监管、执法等行政权力，形成管理闭环，缓解“以罚代管”的问题。二是充分征求基层意见。在赋权过程中摸清街镇实际需求和部门放权意愿，行政权力的下放采取差异化方式、多批次小范围试点后再全面推开，探索“一街镇一清单”的模式，因地制宜下沉下放。
（二）提升街镇对行政权力的承接能力。一是组建实体综合执法机构。整合各条线执法力量，设立街镇直属综合行政执法机构，与城管综合执法中队实行“一套班子、两块牌子”，负责统一指挥调度执法资源和执法力量，承担职能部门派驻街镇执法队伍的日常管理工作，承接各领域综合执法事项，接受上级主管部门的业务指导和监督。二是增加力量配备。街镇积极探索“编制分类管理、岗位综合设置、人员统筹使用”的用编用人制度机制，整合各条线、编制内外执法力量，实行按需设岗，体制内人员负责专业执法、统筹协调岗位，编外人员负责执法辅助和内勤保障岗位。三是提高专业能力。街镇制定激励机制鼓励符合条件人员参与执法资格考试，将考取执法资格证与职级晋升、评优评先有机结合，探索有关部门对拥有执法资格证的人员给予适当经费补助。创新推行“导师跟踪指导”“师徒结对帮扶”等学习形式，加快培育街镇执法业务骨干，提升执法办案能力。
（三）切实完善放权赋能的配套措施。一是完善承接机制。坚持“成熟一项、移交一项”，合理设置赋权事项过渡期，依法办理移交手续，未完成工作移交前仍由赋权部门承担相关工作及相应责任；赋权部门完善配套措施，逐一细化条块之间任务分工，制定形成本领域部门与街镇事权划分责任清单；细化明确事中事后监管措施，规范本领域各赋权事项的具体实施流程、行政裁量权基准。二是合理划分部门、街镇职责边界。明确行政处罚权力下放给街镇后，相关业务主管部门不再在该区域内行使已下放的行政处罚权力，跨区域跨部门的案件除外。涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由原行政机关依法管辖，街镇应及时移送。三是赋智“线上+线下”执法。依托区、部门、街镇城运平台，构建综合行政执法“在线受理、在线派单、线下接单、线上回复、全程监督”的闭环管理智慧模式。有效破除传统“多元派单”不能有效协同的问题，推动综合行政执法内部协同路径，促进线上线下有机联动，实现“一网通管、一屏通览、一支队伍统管”的高效治理目标。
成都市龙泉驿区委编办 成都市龙泉驿区司法局
