今年2月，普陀区市场监管局在一家连锁酒店检查时发现，这家酒店提供自助早餐，但没取得食品经营许可证。依据食品安全法，执法人员有权查封酒店厨房、餐厅，扣押设备设施等。不过，让酒店意外的是，执法人员不仅没有实施这样的处罚，还积极提供指导，帮助酒店顺利获得了食品经营许可证。酒店店长感叹：“受益于上海行政监管的不予实施强制措施清单，我们感受到了包容开放的营商环境。”
对行政强制措施可能出现的过度适用，上海明确说“不”。2022年7月，上海推出《市场监管领域不予实施行政强制措施清单》，明确市场监管领域七大类不予实施行政强制措施的情形，其中多项规定是全国首次提出。
这项被称为“刀刃向内”的改革，意在解决企业的切身痛点，是上海继推出轻微违法不予处罚清单之后的又一项改革举措。这项改革的意义是什么？清单发布实施一年来，企业和执法人员又有什么感受?
“企业不可承受之重”
所谓行政强制措施，是行政机关为制止违法行为等，依法对行政相对人的财物实施暂时性控制，或者对公民的人身自由实施暂时性限制的行为。实践中主要体现为查封场所、设施或财物，扣押财物，冻结存款、汇款等。虽然这些措施是暂时性控制，但仍可能对当事人产生较大影响。
比如说，一家面包厂被发现某一个批次的面包涉嫌质量问题，执法部门可能查封所有库存面粉，也可能查封整个仓库，甚至可能查封整个面包厂。一旦查封了整个厂房，企业只能停产停业。又如，一家公司经营的木匣涉嫌质量不合格，公司的生产线同时生产多达100种产品，木匣只是其中一种。但执法部门一旦查封生产线，意味着100种产品全部停产。
在这种情况下，执法部门该如何选择？如果查封整个厂房、整条生产线，合法，但真的合适吗？
“在具体执法中，要不要实施查封、扣押，实施的范围怎么划定，都考验着执法人员的专业与操守，也关乎市场主体的经营与发展。”市司法局副局长刘言浩说。
在一次主题为“提升营商环境”的调研活动中，大家对这样一个案例印象深刻。一家医疗器械生产企业为方便用户使用，在医疗设备上加了一个小灯。由于这样的改动未经过审批，涉嫌违法，执法部门扣押了库存的所有该类医疗设备，企业生产也因此基本陷入停顿。座谈会上，企业负责人叹苦经：“因为一只小灯，一下子查封这么多设备，对于企业来说是不可承受之重！”
“实际上，被实施行政强制措施的企业，因为涉嫌违法，绝大多数会认为自己有错在先，会配合查封、扣押等强制措施，只有极少数企业会投诉、主张执法部门过度适用、滥用行政强制权。”国浩律师（上海）事务所主任、管理合伙人李强说。
采访中有位企业家直言，虽然查封、扣押只是一种暂时性的控制，但是企业厂房、经营场所一旦被贴上封条，对其声誉、生产经营的影响可能是毁灭性的，企业为此所遭受的损失巨大，可能远远大于违法行为应承担的后果。这也成了企业在经营发展中最大的忧虑。
“底线”和“包容”
如何解决企业的痛点，提供一个宽松、有安全感的生产经营环境？
2022年7月，上海推出《市场监管领域不予实施行政强制措施清单》，之后又推出《税务领域不予实施行政强制措施清单》，分别明确了市场监管领域七大类、税务领域五大类不予实施强制措施情形。
“两份清单既是对一线执法单位、执法人员的限制、规范，也是对市场主体的保护、引导，对监管活动、企业利益、市场秩序都是一种正向牵引。”刘言浩说。
2022年7月，上海推出《市场监管领域不予实施行政强制措施清单》
清单背后有两个关键词——
一个关键词是“底线”。“行政监管的目的，是保障公共利益。这是行政监管的底线，也是不予实施强制措施的前提。”刘言浩表示，市场主体发现自身违法后，应主动改正、努力消除危害后果，被执法单位查处时应配合执法活动、依法承担相应责任，协助实现“恢复经济社会秩序”，确保公共利益得到保障。
为守牢底线，不予实施强制措施清单依法设定了“制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大、防止证据损毁”4个前提，仅在4个前提都达到时，方能不予实施强制措施。
另一个关键词是“包容”。即在法律框架内、在保障公共利益的前提下，尽量给予企业更大空间，采取对当事人影响最小的方式实现行政管理目的。
记者注意到，市场监管领域不予实施行政强制措施清单明确了“法定有权实施强制措施的，什么情况下不实施”和“确需实施强制措施的，如何限定在最小范围内”两个方面，很多规定都是国内首次出现，包容度前所未有。比如，涉案的原料、辅料、农业投入品等若有证据证明符合强制性标准的，涉案的生产经营工具、设备等若可用于其他合法生产经营活动的，不予查封扣押（依法应当没收或销毁的除外）。
清单还将“强制措施实施对象的优先顺序”也明确下来——在确需实施的情况下，应当先选择查封、扣押涉案“财物”；仍不能保障公共利益的，方可查封涉案“设施”；仍不行的，方可查封涉案“场所”；查封范围也必须限定在最小范围内，以尽量减少对当事人生产经营的影响。“比如，查封一个房间能实现行政管理目的的，不允许查封一层楼；查封一幢楼能实现的，不允许查封整个厂区。”拿到清单后，基层执法人员陈刚觉得之前界限模糊的事项，变得清晰起来。
“两份清单更多是把以前执法中隐性存在但不够清晰的规则总结出来、明确化、显性化了。”市司法局行政执法协调监督处处长于晓琼说。
刀刃向内的改革
两份清单看似“轻巧”，但它的出台却不易。
对执法单位来说，查封、扣押是一把利剑，是促使企业配合调查、履行处罚的有力抓手，也是法律法规赋予执法单位的权力。“这种权力即使不实施，也是一种威慑。”上海君伦律师事务所主任丁德应说，出台清单是执法单位向监管对象明示放弃一部分权力，是一种“主动跨前、刀刃向内”的改革。”
这项改革举措使企业大大受益。数据显示，截至2023年7月5日，全市市场监管部门已对6917家经营主体不予实施行政强制措施，为疫情后提振企业信心、加快经济恢复发挥了积极作用。
“得知监管部门只扣押涉案批次的皮夹，我紧张的心这才放下来。”一家皮革制品企业负责人说，该厂生产的某一批次皮夹涉嫌违法，厂家虽立即停止生产该类皮夹，但心中惴惴不安，“我们很担心原材料被扣或生产线被查封，这样一来，其他货物订单就不能如期交货，要赔一大笔违约金。”让企业宽慰的是，执法人员仔细调查后，只查封了库房里剩余的同批次皮夹，生产线可继续使用。一周后，案件调查清楚了，查封的皮夹也归还了，厂家其他产品的生产均未受影响。“对企业的这种保护，让我们有安全感。”企业负责人说。给予经营主体更大空间，将换来经营主体对发展环境的更大信心，也将助力经济发展更有活力。华东政法大学纪检监察学院常务副院长章志远教授说，“举重可明轻，对涉嫌违法企业相关利益的尊重、保护，侧面折射出合法经营企业在上海拥有更充分的支持、保护和包容”。
值得注意的是，上海清单与其他地方不同。国内已有的不予实施行政强制措施清单，大多跟轻微违法不予行政处罚清单类似，是列举式的规则，规定哪种违法行为在何种情形下不予实施强制措施。而上海清单则是概括性的规则，全面适用于市场监管、税务两大领域各种违法行为的查处，“这也意味着，上海清单适用范围更广，企业受益范围更大。”于晓琼说。
“法治是最好的营商环境。市场监管部门用精细化执法和包容审慎监管来涵养经济活力、创新动力，提升市场预期、企业信心，促进经济社会高质量发展。”上海市市场监管局局长倪俊南说。
