“……未见上位法依据；……建议该内容予以调整。”
这是安徽省蚌埠市法学会法律咨询专家委员会受蚌埠市城市管理局的委托，指派首席法律咨询专家为《蚌埠市二次供水管理办法（征求意见稿）》出具的法律意见书中的一条修改建议。
2024年1月7日，《蚌埠市二次供水管理办法》以蚌埠市人民政府办公室名义发布，并于3月1日起施行。参与本次咨询论证的安徽财经大学法学院副教授陈琛欣喜地发现，上述建议被采纳并作出相应调整。和这条建议一起被采纳的，还有另外34条意见或建议。
2023年7月，陈善、陈琛、张慧燕3位首席法律咨询专家受蚌埠市法学会法律咨询专家委员会指派，为蚌埠市城市管理局牵头起草的《蚌埠市二次供水管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）提供专家意见，并出具了法律意见书。这是3位专家历时18天高强度工作的成果，也是蚌埠市法学会法律咨询专家委员会成立近两年来，推动首席法律咨询专家为重大规范性文件制定提供法律咨询意见的有益尝试。
“首席”受邀参与重大规范性文件制定
城市公共供水主管网承受的压力有限，高层供水需先对主管网供水进行储存、加压后，再供给需要的用户，这种方式被称为“二次供水”。随着蚌埠市城镇化步伐的不断推进，高层建筑数量不断增加，二次供水在居民供水方式中的比例逐年提高，二次供水安全日益成为保障居民供水安全的重要问题。
为了加强蚌埠市二次供水设施管理，保障居民用水安全，蚌埠市政府谋划出台《蚌埠市二次供水管理办法》，对城市二次供水设施建设、维护、监督管理等问题进行规范。
2023年4月，制定《蚌埠市二次供水管理办法》被纳入蚌埠市《2023年度重大行政决策事项目录清单》。按照规定，纳入重大行政决策事项目录清单的决策事项，应严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、对外公布等法定程序。
彼时，《征求意见稿》已通过蚌埠市人民政府网站、蚌埠市城市管理局网站，进行为期30天的面向社会公开征集意见建议的程序。在专家论证环节，对于专业性、技术性较强的决策事项，应组织哪些专家进行咨询论证？蚌埠市城市管理局想到了蚌埠市法学会法律咨询专家委员会。
“此次规范性文件制定过程中，涉及较多专业性法律知识，我们得知蚌埠市法学会法律咨询专家委员会多次组织专家参与地方立法、规范性文件制定相关工作，为了保证《蚌埠市二次供水管理办法》制定的科学性、合法性，我们与蚌埠市委政法委沟通衔接后，委托蚌埠市法学会指派首席法律咨询专家提供法律咨询意见。”蚌埠市城市管理局市政园林管理科负责人白芹说。
据了解，作为安徽省首批首席法律咨询专家制度试点市之一，截至2022年12月，蚌埠市已实现市、县首席法律咨询专家制度全覆盖，目前已出具法律意见书90余份，均被委托单位不同程度采纳。其中，为地方立法、规范性文件制定提供咨询服务、出具法律意见书5份。
“二次供水工作是适应社会发展、加快城市建设的重要举措，是保障城镇居民生活用水和身体健康的现实需求，是一项关乎民生的重大政策和重大决策事项。首席法律咨询专家制度是蚌埠市特色品牌，首席法律咨询专家是推动平安建设、法治建设的重要力量之一，参与重大决策咨询论证是其重要职责之一。”蚌埠市委政法委常务副书记、市法学会常务副会长张涛说。
2023年7月25日，蚌埠市法学会法律咨询专家委员会接受蚌埠市城市管理局委托，并综合考虑委托事项性质、涉及的主要法律知识、专家擅长领域、专家时间安排等因素，从先期建立的专家库中，指派上述3位首席法律咨询专家办理此次委托事项。
“工作做得再细致都不为过”
记者了解到，3位专家虽然是首次以首席法律咨询专家身份参与此次规范性文件的法律咨询工作，但此前均有丰富的参与立法、规范性文件的咨询论证经验。
陈善是安徽南山松律师事务所主任，同时也是蚌埠市政府法律顾问，曾多次受委托参与地方立法及规范性文件的调研、起草、咨询、合法性审查工作。陈琛兼具高校法学教师、兼职律师、市政府法律顾问多重身份，法学实务和法学研究经验兼备，也曾参与多项地方立法及规范性文件的调研、咨询及文本撰写工作，此次她主要从法学理论角度对《征求意见稿》进行把关。张慧燕是安徽淮佑律师事务所律师，擅长行政、建筑与房地产等专业领域知识。
作为职业律师，陈善的业务方向是民商法，得益于多年市政府法律顾问经验，他的民行交叉的综合能力为此次《征求意见稿》的审查、咨询助力把关。同时，他又感觉到此次法律咨询工作的不同。
陈善介绍，《征求意见稿》当时处于意见征求阶段，不像合法性审查阶段有成熟的文本，因此不仅要论证《征求意见稿》的合法性，还要查阅大量资料，对《征求意见稿》全文本逐条进行审查修改，需要付出更多的时间和精力。
在具体分工上，先由陈善团队律师进行前期准备工作，即在查阅资料的基础上，找出《征求意见稿》每个条款依据的法律法规和规范性文件，标注出每个条款借鉴的背景依据，再由陈善出具初步审查意见，并与陈琛、张慧燕进行多轮讨论审查，形成最终法律意见书。
据了解，从接到委托到出具法律意见书，历时18天，在本职工作之外，专家们通过半个多月的满负荷工作，顺利完成任务。2023年8月11日，一份17页、1万余字的法律意见书，由3位专家分别签字后，以蚌埠市法学会法律咨询专家委员会的名义反馈至委托单位，供起草单位等部门参考。
“这部规范性文件关涉民生、居民用水安全和老百姓的切身利益。首席法律咨询专家参与地方立法审查，参与推动一部法律或规范性文件的出台，能够很好体现蚌埠市的立法水平和法治政府形象。因此，我们都认为，作为首席法律咨询专家，我们的工作做得多细致都不为过。”陈琛说。
记者注意到，这份法律意见书分别从制定主体和程序、具体内容两个方面提出55条意见或建议，主要聚焦于与上位法衔接、规范表述等方面内容，对于《征求意见稿》中涉及的二次供水专业领域问题，出于严谨、慎重的考虑，专家们持保留意见，建议委托单位斟酌语言表述、核查相关依据，确保合法性和必要性。
推动二次供水规范化、标准化管理
2023年9月21日，蚌埠市城市管理局向蚌埠市法学会反馈的法律意见书采纳情况显示，专家提出的55条意见或建议中，直接被采纳的有35条，其他建议也结合实际情况进行了修改。
在该局对3位专家提供咨询服务效果评价中，有这样一段话，“对本办法与上位法的衔接及指导蚌埠市二次供水实际，提供了科学性、可行性的意见建议，推动二次供水实现规范化、标准化管理。”
“《蚌埠市二次供水管理办法》作为市政府规范性文件出台，是一项专业性、技术性和综合性很强的工作，对我们来说，通晓规范性文件制定的所有知识相对较难，3位专家提供的法律意见，很好地弥补了相关部门缺少经验、力量不足的问题。”白芹说。
陈琛告诉记者，最终采纳结果超出了他们的期待。“部分条款可能是考虑到行政管理的便利性而作出相应的规定，我们提出的修改建议，可能会因为加重行政管理负担而影响行政效率，但委托单位接受我们的建议，给我们最大的感受是政府职能部门从管理型政府向服务型政府理念的转变。在感到欣喜的同时，也让我们感受到蚌埠市依法行政的决心，使我们对蚌埠市法治政府建设更有信心，能够为蚌埠法治政府建设提供法律服务，我感到非常骄傲。”陈琛说。
白芹介绍，部分未采纳的意见或建议，主要是因为专家从法律角度提出的意见或建议与实际管理过程存在差距。该局为此召开专门会议，邀请专家参与，向专家解释说明并达成修改共识。
“委托单位对我们的意见慎重而认真，不仅对未采纳的意见或建议进行解释说明，对于涉及二次供水专业领域的问题，也邀请相关领域工程师、一线供水设施管理职能部门专业人员给予解释说明。”陈琛说。
据了解，依据专家意见作出相应修改、调整后，也为《征求意见稿》顺利通过专家评审及合法性审查奠定了基础。
“这份法律意见书对于顺利促进专家评审、合法性审查等后续程序起到非常大的作用，3位首席法律咨询专家的参与有非常大的功劳。后期涉及城市管理领域其他规范性文件的起草，我们希望能够再有合作机会，希望他们能够给我们提供更多宝贵的意见。”白芹说。
张涛介绍，为切实推动首席法律咨询专家参与地方立法、规范性文件制定工作，为法治建设贡献更大力量，蚌埠市正在谋划制定首席法律咨询专家制度与法律顾问制度、合法性审查制度、社会稳定风险评估等衔接机制，推动首席法律咨询专家参与重大政策文件制定征求意见、合法性审查、风险评估等环节工作，确保重大政策决策依法、科学、民主。
