7月5日，国务院办公厅转发中国证监会、公安部等六部委《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（下称《意见》）。针对资本市场各方深恶痛绝的财务造假，《意见》从打击和遏制重点领域财务造假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追责力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治财务造假等5个方面提出17项具体举措。
业内人士表示，《意见》是构建综合惩防资本市场财务造假体系的重要制度安排，将加大全方位立体化追责力度作为重要内容，明确释放了“惩防并重”政策信号，为推动资本市场高质量发展提供有力支撑。
持续提高违法成本
财务造假毁坏资本市场诚信基础，严重侵害投资者合法权益，被认为是资本市场“毒瘤”。数据显示，2021年至2023年，证监会共办理信息披露违法案件397起，其中造假案件203起；2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假、资金占用等犯罪案件150余起。
“随着近年来执法力度的加大，财务造假的隐蔽性、复杂性显著增加，打击和防范财务造假也面临新的形势和问题。”广东奔犇律师事务所主任刘国华表示，本次《意见》的出台，是对现行监管执法体制机制的进一步优化，将加大对资本市场财务造假的惩治力度，增加基础制度供给，从源头防范造假发生。
《意见》提出坚决打击和遏制重点领域财务造假。包括严肃惩治欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉打击系统性造假和第三方配合造假，加强对滥用会计政策实施造假的监管，强化对特定领域财务造假的打击力度。
同时，还要优化证券监管执法体制机制。包括健全线索发现机制，发挥科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。
浙江大学光华法学院教授李有星认为，《意见》有针对性地提出了比较有操作性的财务造假惩治与预防的措施，最主要亮点是精准提出了财务造假的评判标准和治理方案，通过立体的责任主体的确定和责任追究，使相关主体不敢造假、不想造假、不愿意造假和不值得造假。
在加大全方位立体化追责力度方面，《意见》提出了包括加快出台上市公司监管条例，强化行政追责威慑力；推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加强对“关键少数”及构成犯罪配合造假方的刑事追责；完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，加强对投资者赔偿救济，提高综合违法成本。
“维护资本市场的健康发展，离不开立法层面的体系建设，更离不开执法层面的配套落实。”上海明伦律师事务所律师王智斌指出，2019年修订的证券法以及2021年3月实施的刑法修正案已形成了一套“组合拳”，在立法层面，行政追责、民事追责、刑事追责“三位一体”的立体化追责体系已日趋完善。
明确各方防治职责
对于资本市场财务造假，不仅需要加大惩治的威慑力度，更要加强防治。让财务造假尽量被“掐灭”在早期，对于持续优化资本市场生态具有重要意义。
《意见》在“加强部际协调和央地协同”中明确了各方职责，包括国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务造假或配合造假问题严肃追责并通报反馈。金融监管部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务真实性的关注和审查，加强函证业务合规性的监督检查力度。强化证券执法与财政执法的分工协作。地方政府将财务真实性作为扶优限劣的重要依据，切实履行财务造假等引致风险处置的属地责任。
同样，防治财务造假离不开市场的力量。在“常态化长效化防治财务造假”相关政策中，意见从增强公司治理内生约束、压实中介机构“看门人”责任、加强联合惩戒与社会监督等方面提出了相关举措。
在压实中介机构“看门人”责任方面，《意见》提出强化对中介机构的监督检查。明确中介机构在发现造假行为时主动报告的，依法从轻或减轻处罚。对重大违法违规的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，严格执行吊销执业许可、从业人员禁入等制度。
“除了追究违法违规者的行政责任和刑事责任，投资者可能更关心追究违法违规者的民事责任，也就是自身能否获得赔偿的问题。”刘国华表示，在民事追责方面，近年来，证监会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济，本次《意见》加强了对违法违规者的打击力度，未来有望更好地保护投资者合法权益。
数据显示，目前针对上市公司（包括部分退市公司）重大违法案件，正在支持投资者向人民法院申请发起普通代表人诉讼10起，在审支持诉讼22起。
“目前，中国证监会已经制定了贯彻落实《意见》的细化工作方案。”证监会新闻发言人7月5日表示，下一步将积极会同国资监督管理机构、金融监管部门、有关企业主管部门、公安机关、地方政府等，进一步增强责任意识，密切协作形成合力，推动《意见》各项任务、要求落地见效。
