数字赋能
深化国财国土领域检察公益诉讼
最高检第八检察厅负责人就
第四十六批指导性案例答记者问
日前，最高人民检察院以“守护国财国土、助推惠民政策落实”为主题发布第四十六批指导性案例。指导性意义体现在哪里？数字检察如何发挥作用？检察机关如何保障国家惠民政策有效执行？最高检第八检察厅厅长胡卫列就此回答了记者提问。
问题一：请您谈谈为什么要发布这批指导性案例？
胡卫列：今年是贯彻党的二十大精神的开局之年，也是公益诉讼检察走过全面推开五周年重要时间节点进入转型升级、迈向高质量发展的重要一年。多年来，全国检察机关始终心怀“国之大者”，认真贯彻落实习近平法治思想、习近平经济思想，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，依法能动履职，积极在国有财产保护、国有土地使用权出让等重点领域加大办案力度，努力在精准监督、效能监督上下功夫，并不断拓展国财国土领域监督内涵和外延，助力保障国家惠民政策有效执行，努力维护国家和社会公共利益。2018年1月至2023年6月，全国检察机关共立案办理国有财产保护领域案件55270件、国有土地使用权出让领域案件9504件，共督促收回国有财产290亿余元，收回国有土地使用权出让收入351亿余元，收回被非法占用的国有土地6.75万余亩。最高检直接立案办理了污染企业违规享受资源综合利用增值税优惠政策案，并通过指导办理一批难度大、有影响的案件，督促整治成品油税收监管秩序，督促保护养老、医疗、工伤保险基金，督促追回煤炭等矿产资源损失和国有土地使用权出让收入，督促依法处置闲置低效用地等，带动各级检察院不断加强国财国土领域办案工作。
但由于公益诉讼法律制度供给尚不完善，现有法律规定较为原则，办案实践中各地对国财国土等重点领域仍然存在“线索发现难”“调查取证难”“案件范围和界限不明确”“办案质效有待提高”等一些实际困境。本批案例旨在发挥指导性案例在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面的示范引领作用，复制推广各地在办案实践中形成的好经验、好做法，更好地指引各级检察机关准确把握公益诉讼检察职能特点和办案规律，提升办案质效，有力地破解国财国土等重点领域执法、司法难题，甚至是一些历史遗留问题，为助力构建国家新发展格局和实现高质量发展发挥法治保障作用。
问题二：这批案例的指导性意义体现在哪些方面？
胡卫列：本批指导性案例对于指导检察机关发挥公益诉讼检察职能，保护国有财产、国有土地使用权以及保障国家惠民政策有效执行等方面具有较强的指导意义，充分体现了检察机关敢于监督、善于监督的勇气和智慧。
一是引领公益诉讼检察部门树牢和践行依法能动履职、以更高层次诉源治理促进高水平保护国财国土的工作理念。国财国土是公益诉讼检察两个传统法定领域，这两个领域点多面广、公益损害隐蔽、政策敏感性强，各地对其职能特点和办案规律往往把握不够准确，办案方向和重点不够明确。此批案例注重运用系统思维，找准监督切入口，最大限度挽回国有财产流失、促进土地资源优化配置和节约集约利用，并通过督促纠正行政违法行为，促进完善相关制度机制，更好地服务保障经济社会高质量发展。
二是拓展公益诉讼检察案件范围和类型，并为办理类似案件提供可推广、可复制、具有创新性的办案思路和方式方法。由于法律制度还不完善，公益诉讼检察的领域范围和程序机制还不明晰。此批案例拓展了传统国财领域案件类型，明确了检察机关对公共政策实施过程中有关组织和个人套取、骗取、截留、挪用各类助企惠民红利等情形，可以依法开展公益诉讼，确保政策红利落地见效，拓展了公益诉讼检察服务党和国家工作大局的空间。同时，依托大数据发现类案线索、督促相关行政机关达成协同共治、将检察建议做成刚性的经验做法以及从中提炼的办案机制等，对各地办好同类案件具有指导意义。
三是展示公益诉讼检察助推国财国土保护和惠民政策落实的良好成效。此批案例涉及大数据赋能税收监管、土地闲置低效的分类处置、监督国有土地使用权出让收入缴入国库“最后一公里”等方面，展示了检察机关在有效保护国有财产和国有土地出让收益中发挥的重要作用，有助于提升国财国土领域公益诉讼工作的社会认知度和影响力。
问题三：刚才您提到数字检察应用于公益诉讼取得了积极的效果，能否再详细介绍一下，与传统的办案模式相比，数字检察对办理国财国土领域案件有哪些积极作用？工作中如何把握好与行政机关的职责界限？
胡卫列：上个月，应勇检察长在数字检察工作专题研修班上对数字检察是什么、干什么、怎么干作了深刻阐述，为我们公益诉讼检察工作应用数字检察，落实“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”工作机制指明了方向。与传统就案办案的模式相比，数字检察具有可复制、便推广的特性，能够放大、叠加、倍增法律监督质效。最高检指导有关检察机关坚持数字赋能法律监督，充分发挥公益诉讼检察统筹协调多元主体共治的独特优势，综合利用跨部门监管数据，破解某一特定领域传统执法、司法难题，以法律监督助力行政机关依法行政，保护国有财产和国有土地。
一是充分彰显检察责任担当。尤其是在办理国财国土领域的公益诉讼案件中，以往我们发现监督线索都是依托群众举报或者财政、审计、税务等部门个别移送，但是数字检察模式下，检察机关通过打造大数据法律监督模型，能够主动挖掘出批量的类案线索，推动检察法律监督从个别、偶发、被动转向全面、系统、主动。
二是全面释放数字检察监督效能。大数据监督模型凝聚了公益诉讼检察的办案逻辑和经验做法，具有可复制、可推广的基础，检察机关通过在更大范围应用大数据法律监督模型，能够实现同类问题在不同地区得到有效解决。如督促整治成品油税收监管秩序一案中，非标油综合治理监督模型在浙江、北京两地推广应用，均取得了积极的成效，足以证实该模型的科学性、可复制性和可推广性，具备了全国推广的基础。
三是深度推进社会治理创新。与以往办理国财国土领域解决个案、就案办案的方式不同，数字检察更加注重问题导向，通过解剖执法司法难点、堵点问题，深挖案件背后社会管理漏洞，让我们检察机关开展类案监督的规则和方法，上升到行政机关诉源治理、系统治理的具体措施，助力行政机关既“治已病”，更“防未病”，将检察公益诉讼职能优势真正转化为社会治理有效动能。
可以说，通过打造大数据法律监督模型，实现了数字检察和检察公益诉讼的融合发展，从归纳总结公益诉讼个案经验，到打造大数据法律监督模型固定个案经验，最终利用大数据法律监督模型，助力公益诉讼办案经验得以全面推广。
在运用数字办案中，我们强调要注意把握好检察权与行政权的界限。以“非标油”综合治理监督模型为例，该模型已经取得了“一域突破、全省推广、异地应用”的良好效果，具备了复制推广的基础。目前，检察机关也参与了全国成品油行业专项整治工作领导小组，根据工作安排，正在与有关部委密切沟通，大力推进并努力实现跨部门关键数据的互联互通，在运用大数据法律监督模型获取偷逃税等线索后，及时将有关数据向相关部门反馈，助力挽回国家巨额税收流失。当然，我们在参与行业专项整治过程中，将坚决做到“推动不替代、到位不越位、协助不包揽”，既要积极推动行业专项整治工作向纵深推进，取得积极成效；也要对行政机关在收到线索后不作为、违法作为进行动态跟踪监督；更要尊重行政机关是行业整治、社会治理的第一顺位的主体地位，协助相关部门合力整治行业乱象。
问题四：这批指导性案例中有一件是针对保障国家惠民公共政策有效执行的行政公益诉讼案，请问在此类案件中检察机关如何认定公共利益受损？
胡卫列：公共政策是国家通过对资源的战略性运用，协调经济社会活动，解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策本质上是公共利益的权威性分配，公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点。在该案中，国家电网作为国有独资企业，其在国家出资下通过电力经营所产生的收益属于经营性国有财产范畴，电费降价政策实际上是将本应由国家收取的非税收入让渡给实际用电户，是国家一种变相的补贴，与退税政策类似。虽然从表面上看侵占的是用电户的财产，国家电网没有额外的损失，国有财产总量未减少，但从国有财产有效利用的角度考虑，通过电费降价方式让渡给用电户的这部分国有财产未能实现降低企业用电成本的最终目的，损害了社会公共利益。保护国有财产有效利用的案件，亦应属于国有财产保护领域案件。
检察机关在办理此类案件时，应认识到公共政策执行的公共利益属性，对于在公共政策实施过程中违法违规套取、骗取、截留、挪用各类助企惠民补贴，致使政策功能和目的失效、众多社会成员合法权益受损的情形，应当发挥公益诉讼在节约诉讼成本、推动诉源治理方面的优势，依法开展监督，保障惠民公共政策贯彻落实。
问题五：2023年，国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作还会有哪些重点举措？
胡卫列：2023年，我们全面贯彻落实党的二十大精神和全国两会精神，紧密围绕党和国家工作大局寻找切入点和着力点，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，依法能动履职，切实发挥检察公益诉讼促进国财国土领域国家治理的制度作用，加强对下指导，在精准监督、效能监督上下功夫，持续深化国财国土领域公益诉讼检察工作。
一是加大办案力度，不断提升办案质效。办案是第一位的，优质高效办案是我们的第一任务。今年，我们将持续聚焦国家重大战略决策部署和民生热点问题，加大办案力度，研究并推广运用大数据法律监督模型，把提升办案质效摆在更加突出的位置。在国有财产保护领域，加大医疗、工伤保险基金、惠农补贴资金等领域损害国家利益和群众切身利益的办案力度，有效防范国有财产流失风险。在国有土地使用权出让领域，将指导各地努力办理一批涉案金额大、时间跨度久、案情复杂的拖欠国土出让收入案件，维护国有建设用地市场交易秩序，助力优化国土空间体系和国土空间发展格局。
二是加强调查研究，着力破解实践难题。下一步，我们将深化国财国土领域理论和实务疑难问题研究，进一步明晰案件范围和类型，指导各地积极妥善办理相关疑难复杂案件和新类型案件。针对国有土地使用权出让收入征收职能划转中存在的衔接不畅问题，我们将加强同相关部门的沟通协调，明确配合衔接机制，推动完善相关法律规定。为落实中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》，解决税收共治中的难点、堵点，最高检和国家税务总局将联合开展调查研究，深入总结各地经验做法，建立办理公益诉讼案件协作配合机制，促进完善税收共治新格局。
